何为“金融机构”？

原标题：何为“金融机构”？ 来源：金融监管研究院

一、不同金融监管机构对“金融机构”的定义

1.1 中国银保监会和中国证监会对“金融机构”的定义

1.1.1 银行业金融机构

1.1.2 保险业金融机构

1.1.3 证券业金融机构

1.2 中国人民银行对“金融机构”的定义

1.2.1 《金融机构编码规范》定义了32类“金融机构”

1.2.2 特定监管语境中的 “金融机构”

二、不同金融监管机构“金融机构”定义的对比

2.1 不是金融机构的“持牌机构”

2.2《金融机构编码规范》定义的脆弱合理性

三、由“金融机构”定义衍生的监管和法律问题

3.1 金融监管权分治立法依据不足

3.2 金融监管权分治产生监管权竞合

结语

引子

2023年1月15日，《最高人民法院关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》（法释[2023]27号）引爆了金融业和法律界的讨论。

该《批复》的第一条描述到：“经征求金融监管部门意见，由地方金融监管部门监管的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类地方金融组织，属于经金融监管部门批准设立的金融机构，其因从事相关金融业务引发的纠纷，不适用新民间借贷司法解释”。

引爆点在与，在最高法院竟然以司法解释的形式，介入了“金融机构”的定义，以及应该如何正确理解最高法院此司法解释的适用范围。

中国银保监会刚刚在2023年11月17日，以问答1的形式明确回复“目前我会未将商业保理公司定性为金融机构”。而且，即使是各地方金融监管局对其监管对象的描述，使用的也是“地方金融组织”（见各省市地方金融监督管理条例），而不敢僭越使用“地方金融机构”之概念。

什么是“金融机构”？这似乎是一个不言自明、无甚高论的问题。但在中国的法律与金融监管语境中，“金融机构”的定义一直是模糊、不清晰的、不统一的，没有任何一部法律或行政法规清晰定义过“金融机构”这个概念。

“金融机构”内涵和外延的不清晰，导致的结果就是在定性诸多金融业务交易相关方责任，在适用监管机构颁布的规则等方面，产生了无尽的困惑和没有结论的争议。比如，什么是“金融消费者权益保护”？金融机构的范围都没有搞清楚，怎么保护“金融消费者权益”？《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》没有定义，而《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》的范围只包含“银行业金融机构”金融消费者权益。

令人遗憾的是，金融业界、学术智库、监管机构、新闻媒体时常混淆民间用语与具体监管法规中“金融机构”的概念，并不理解或根本没有意识到其中本质性的区别。由此产生的认知混乱和理解鸿沟，往往导致在讨论问题、制定政策的时候，鸡同鸭讲、无法达成建设性的共识。

“地方金融监管局”和“地方金融组织”的出现，又不可避免地进一步复杂、混淆了这个本已语焉不详的概念。

金融交易只能通过“金融机构”来完成，这是一个合乎逻辑的常识。然而，众多实际上从事巨量金融交易的机构，并不被中国金融监管承认为“金融机构”。

比如，在中国证券投资基金业协会（AMAC）登记备案的“私募基金管理人”，截至2023年11月末，虽然存量机构总数已达24611家，管理资产总规模近16万亿人民币2，但这逾2.46万家机构并不是中国金融监管定义的“金融机构”。

与此同时，一些“非金融机构”又通过种种隐喻、误导、擦边球、甚至故意虚假陈述的手法，使得社会公众将之误解为“金融机构”，以谋求背书公信力。例如以第三方财富管理为名、行非法集资之实的e租宝、金鹿财行等。

至于“互联网金融”机构，即使是横扫互联网支付的支付宝、财付通，也不是中国金融监管之下的“金融机构”，它们在中国法律中的主体身份，只是持有中国人民银行发放的《第三方支付许可证》的工商企业。支付宝和财付通的母公司蚂蚁科技、腾讯，也不是“金融机构”；

遑论清理整顿各类交易场所部际联席会议几次三番要求严格清理的地方交易场所3。

2023年9月11日，中国人民银行正式发布了《金融控股公司监督管理试行办法》（中国人民银行令〔2023〕第4号，以下简称《金控公司办法》）。《金控公司办法》第二条规定“是指依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。”同时，第二条通过列举，将“金融机构”框定在六类机构，即：

商业银行（不含村镇银行）、金融租赁公司；

信托公司；

金融资产管理公司；

证券公司、公募基金管理公司、期货公司；

人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司；

国务院金融管理部门认定的其他金融机构。

但《金控公司办法》并未进一步阐明第（六）项“国务院金融管理部门认定的其他金融机构”。差之毫厘，谬以千里，如果不能准确定义“金融机构”的具体范围，如何能正确理解“金融控股公司”及其监管机制呢？

为何“金融机构”的定义在中国法律和金融市场实践中会枝节横生？产生这一现象的原因很复杂：一方面是因为中国的法律体系沿袭了大陆法系的列举式定义，加上立法技术不高，对日渐复杂的金融市场发展和金融业态难免力不从心、有所遗漏；另一方面，许多关于金融业态、金融机构如何监管的问题仍在激烈争论之中，不同利益相关方尚未达成或根本无法达成一致，为尽快出台规则，于是舍弃了对争议的精确定义，取而代之以笼统泛化、兜底化的描述，以“时间换空间”的方式，为日后的解释留下空间。

一、不同金融监管机构对“金融机构”的定义

根据“分业经营、分业监管”的原则，中国银保监会和中国证监会分别对银行、保险业和证券业行使监管权，中国人民银行行使中央银行“保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定”4的职责。

1.1中国银保监会和中国证监会对“金融机构”的定义

1.1.1银行业金融机构

中国银保监会诸多法规对“银行业金融机构”的定义，不做穷尽式列明，多采取列举+兜底的方式描述。

从该监管机构的官方统计数据5来看，中国银保监会承认25类机构是“银行业金融机构”：

序号

机构类型

典型机构样本

1

开发性金融机构

国家开发银行，共1家

2

政策性银行

中国进出口银行、中国农业发展银行，共2家

3

国有大型商业银行

工农中建交+中国邮政储蓄银行，共6家

4

股份制银行

招商银行、民生银行、中信银行、光大银行

5

金融资产管理公司

长城、信达、华融、东方、银河，共5家

6

城市商业银行

北京银行、上海银行、天津银行

7

农村商业银行

北京农村商业银行

8

农村合作银行

锡林浩特农村合作银行、二连浩特农村合作银行

9

住房储蓄银行

中德住房储蓄银行有限责任公司，共1家。

10

民营银行

上海华瑞银行、天津金城银行、浙江网商银行。

11

村镇银行

左云县长青村镇银行、五台莱商村镇银行

12

农村信用社

河北省农村信用社联合社

13

贷款公司

天津市静海县兴农贷款有限责任公司

14

农村资金互助社

晋州市周家庄农村资金互助社

15

外资法人银行

汇丰银行（中国）有限公司

16

外资银行分行

德国商业银行上海分行

17

信托公司

上海国际信托、外贸信托、中海信托

18

金融租赁公司

北部湾金融租赁、北银金融租赁

19

企业集团财务公司

日照港集团财务公司、上海汽车集团财务公司

20

汽车金融公司

沃尔沃汽车金融（中国）有限公司

21

消费金融公司

捷信消费金融有限公司

22

货币经纪公司

上海国利货币经纪有限公司

23

金融资产投资有限公司

农银金融资产投资有限公司

24

商业银行理财子公司

徽银理财有限责任公司

25

其他

中国信托登记有限责任公司、中央国债登记结算公司、中国外汇交易中心等

此外，在中国银保监会的监管实践中，将商业银行理财子公司与境外金融机构合资的理财公司，也按照银行业金融机构来监管，如第一家中外合资的汇华理财有限公司6。

1.1.2保险业金融机构

从历史经营情况统计数据7及中国银保监会的“许可证信息查询系统8”数据中可以看出，保险公估机构、保险代理机构、保险经纪机构不在中国保监会认可的“保险业金融机构”之列。

中国保监会官方认可6类保险业金融机构：

序号

机构类型

典型机构样本

1

财产险公司

安信农业保险、安盛天平财产保险

2

人身险公司

中德安联人寿、中国人民健康保险

3

养老险公司

长江养老保险、恒安标准养老保险

4

再保险公司

中国财产再保险有限责任公司

5

保险资产管理公司

中国人寿资产管理有限公司、太平资产管理有限公司

6

保险集团（控股）公司

中国平安保险（集团）股份有限公司

7

保险控股有限公司

安联（中国）保险控股有限公司

1.1.3证券业金融机构

目前，中国证监会的监管对象、以及为证券业服务的中介机构种类较多（如律师事务所、会计师事务所、证券投资基金托管银行、证券市场评级机构、公募集金销售机构、证券投资咨询机构等），但“证券业金融机构”的类型相对较少。

中国证监会年度报告9中只列举了3类：

序号

机构类型

典型机构样本

1

证券公司

中信证券、海通证券、国泰君安证券。

2

公募基金公司

华夏基金、中银基金、海富通基金。

3

期货公司

新湖期货、摩根大通期货、东吴期货。

1.2中国人民银行对“金融机构”的定义

1.2.1《金融机构编码规范》定义了32类“金融机构”

2009年11月30日，中国人民银行调查统计司以银发[2009]363号文件发布《金融机构编码规范》，“首次明确了我国金融机构涵盖范围，界定了各类金融机构具体组成，规范了金融机构统计编码方式与方法”10。

2014年9月19日，《金融机构编码规范》在国家标准化委员会备案成为金融行业标准 JR / T 0124-201411。这是迄今为止，中国金融监管机构颁布的唯一一部关于各类“金融机构”定义和类别的权威性的监管文件。

作为配套的监管措施，自2014年以来，中国人民银行向“金融机构”发放《金融机构代码证》，首期先在银行业范围内推广12。简单地说，即如果中国人民银行承认某机构是金融机构，此机构将从中国人民银行获得一个唯一的金融机构代码及《金融机构代码证》。

《金融机构编码规范》承认32类机构为“金融机构”，同时对各类金融机构的范围进行了定义：

中国人民银行《金融机构编码规范》清晰地定义了金融机构的种类和业务范围，这是在中国金融监管语境之下讨论什么是“金融机构”的前提。简而言之，凡是不在以上32类机构之列的，都不是中国金融语境之下被中央银行承认的“金融机构”。

令人遗憾的是，中国人民银行《金融机构编码规范》列举的32类金融机构，