金融监管反洗钱中的受益所有人识别问题

作者：冯卉, 陈昊, 鲁政委

近年来，受益所有人识别成为了人民银行反洗钱处罚的“重灾区”。2023年金融行动特别工作组（FATF）公布的《中国反洗钱和反恐怖融资互评报告》，也指出了我国法人和法律安排的受益所有权信息透明度存在不足。2023年2月，在未来即将进行的《反洗钱法》修改中，人民银行已明确表示将“在《反洗钱法》中对‘受益所有人’作出定义，对法人和法律安排的受益所有人身份信息提出识别要求……。”相关要求预计将进一步向国际通行做法靠拢。

与自然人客户相比，非自然人客户的受益所有人识别，是金融机构反洗钱工作的重中之重。反洗钱的受益所有人识别制度，要求义务机构在与非自然人客户建立业务关系时特别要注意对其进行识别。进一步细化识别程序，以客户风险要素、产品、服务、交易或交付渠道风险要素以及国家或地区风险要素作为识别程序要求的基础，对受到有效监测的非自然客户、采用特定产品、服务、交易或交付渠道的客户、与来自腐败和其他犯罪活动水平较低的国家的客户可以采取相应的简化识别措施，反之亦然。

近年来，由于我国防范化解重大金融风险攻坚战的推进以及反洗钱特别工作组（FATF）对我国反洗钱工作互评估的开展，国内反洗钱工作的监管力度显著加大。其中，客户身份识别作为反洗钱工作的重要环节之一，受到了监管部门的重点关注，并成为了监管处罚的“重灾区”。

与此同时，为进一步简政放权、营造良好营商环境，人民银行取消了企业银行账户许可制度，该举措在便利企业开立银行账户的同时，也增加了银行业金融机构客户尽职调查与识别最终受益人的难度。

因此，加强落实受益所有人识别，了解该制度的国内、外要求与实践，将有助于银行更有效的做好反洗钱工作、防范相关风险。

一、未来我国金融机构反洗钱受益所有人识别的工作方向

2023年4月17日，金融行动特别工作组（FATF）公布了《中国反洗钱和反恐怖融资互评报告》，认可了近年来中国在反洗钱工作方面取得的积极进展，包括在建立多层次的国家洗钱风险评估体系，制定和实施国家反洗钱战略政策等方面，但同时也认为中国反洗钱工作也存在一些问题需要改进，其中就包括法人和法律安排的受益所有权信息透明度不足的问题。[1]

而在此之前的2018年6月，人民银行已发布《关于进一步做好受益所有人身份识别有关问题的通知》，已对受益所有人识别制度提出了要求，特别强调受益所有人识别对反洗钱工作的重要性。

（一）《反洗钱法》修改将纳入反洗钱受益所有人识别制度

近期，人民银行已经启动了《反洗钱法》的修订工作，而根据计划，《反洗钱法》修订的内容也包括了受益所有人识别制度。

2023年2月，人民银行公开了《中国人民银行对十三届全国人大二次会议第3046号建议的答复》，其中明确表明人民银行希望推动《反洗钱法》进行修改，并指出了反洗钱法未来修改的几个方向，其中明确指出：“根据国内反洗钱工作实际需要和国际反洗钱准则要求，完善下列条款：一是在《反洗钱法》中对‘受益所有人’作出定义，对法人和法律安排的受益所有人身份信息提出识别要求…”这意味着，未来修改后的《反洗钱法》中，受益所有人及其识别要求将成为重要组成部分。

人民银行2023年4月15日召开了反洗钱工作会议，披露了《反洗钱法》修改工作正式启动的消息。5月26日，《全国人民代表大会常务委员会工作报告》也提及要修改《反洗钱法》。参照国务院公布的立法计划，修订的《反洗钱法》今年将提交全国人大进行预备审议，《反洗钱法》的修订正式提上了议事日程。

人民银行在2018年发布的《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发【2018】164号）中已经就受益所有人识别的原则、基本要求、受益所有人判定规则、识别强化、简化及豁免等内容进行了阐述，可以说基本涵盖了FATF对受益所有人识别的基本要求。虽然，目前的监管规则仍缺乏对受益所有人的概念界定及相关主体的法律责任，但随着未来《反洗钱法》的修改，其概念界定与相关主体的法律责任也会逐步纳入，这就要求义务机构在与非自然人客户建立业务关系时特别要注意对其受益所有人的识别。

（二）进一步明确和完善受益所有人的识别程序

我国《反洗钱法》规定对于受益所有人识别与查证，义务机构之间应相互配合、政府主管部门、非自然人客户应当提供相关资料，其中法定信息可以独立作为义务机构进行识别依据。但目前某些金融机构工作人员在受益所有人识别工作中，不时会存在有效性不高，未能对非自然人客户复杂的股权结构进行穿透识别，仅从公开网络中查询的企业信息中判断，不要求也不去查验客户提供的证明材料，或从以往工作经验中片面认为洗钱风险较低，采取简化识别程序，以及对具有复杂股权结构的客户仅留存公司章程、营业执照、查询公开系统的截图等，未分层留存涉及到公司股权结构安排的所有实体的必要信息等。这些现象都要求银行等义务机构在未来反洗钱工作中应在法律规定的受益所有人识别制度上进一步细化识别程序，以客户风险要素、产品、服务、交易或交付渠道风险要素以及国家或地区风险要素作为识别程序要求的基础，对受到有效监测的非自然客户、采用特定产品、服务、交易或交付渠道的客户、与来自腐败和其他犯罪活动水平较低的国家的客户可以采取相应的简化识别措施，反之亦然。

此外还须注意的是，尽管法律规定其他政府主管部门、非自然人客户、其他义务机构有配合金融机构进行反洗钱受益所有人识别工作的义务，也允许金融机构将反洗钱识别工作委托给第三方，但受益所有人识别的法律责任的最终承担者是金融机构，一旦出现受益所有人识别工作的错误，金融机构及其相关责任人不仅需要承担行政责任，可能还需要承担潜在的刑事责任。

二、受益所有人识别已成为反洗钱处罚“重灾区”

从人民银行近三年公布的反洗钱处罚案例缘由来看，金融机构因未做好受益所有人识别而遭受处罚的占比达60%以上。

2017年，人民银行公布了超过350单反洗钱处罚记录，其中因未按规定履行客户身份识别义务而被处罚的共有248单，占总罚单的71%。[2]

2018年，人民银行共作出368次反洗钱行政处罚，其中因未履行客户身份识别义务而被处罚的约254单，占总罚单的69%。[3]

2023年人民银行共作出468次反洗钱行政处罚，其中因客户身份识别而被处罚的共有295单，占总罚单的63%。[4]

具体来看，反洗钱义务机构被人民银行处罚的原因包括：未按规定履行客户身份识别义务；未按规定履行大额和（或）可疑交易报告义务；未按规定履行客户身份资料和交易记录保存；违反保密规定，泄漏身份信息；与身份不明客户进行交易；未按规定建立反洗钱内控制度；未对高风险客户进行审核；客户风险等级分类工作不到位；阻碍反洗钱检查以及其他。

从近三年的数据不难看出，因客户身份识别所引起的反洗钱处罚是金融机构遭遇反洗钱罚单的最主要原因，常年占到了60%以上。由此可见，客户身份识别是目前反洗钱工作中的难点与重点。而在实践中，对于金融机构客户身份识别而言，目前的工作难点在于对真正受益人的身份识别。

三、受益所有人识别制度概要

（一）受益所有人识别制度的起源和重要性

受益所有人（Beneficial Owner）通常指最终拥有或控制某个客户（法人或法律安排）的一个或多个自然人，以及某项交易的被代理人或自然人。其概念最早起源于英国信托法律制度，后被广泛应用于税收、证券、保险、反洗钱等领域。

在2017年之前，我国反洗钱法律体系中并未明确规定受益所有人的概念，仅有国家税务总局在《关于税收协定中“受益所有人”有关问题的公告》（国家税务总局公告2018年第9号）对受益所有人身份进行了界定，但其概念界定始终囿于税法角度，认为受益所有人是指对所得或所得据以产生的权利或财产具有所有权和支配权的人，并不适用于反洗钱领域。FATF在2012年更新的《四十条建议》中指出：“受益所有人是指最终拥有或控制某个客户的一个或多个自然人，及/或代表其交易的自然人。”该概念界定被FATF各成员国家所认可，成为反洗钱受益所有人概念界定的主流。随着2016年FATF开始对我国开展的反洗钱第四轮互评估工作，人民银行等监管部门在近年来出台了《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发【2017】235号）、《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发【2018】164号）完善受益所有人识别制度。

受益所有人识别制度建立在受益所有人的概念界定基础上，是指对于建立业务关系的客户（非自然人客户），金融机构应当确定受益所有人身份，并采取合理措施核实受益所有人身份，以使金融机构确信了解其受益所有人。根据FATF《四十条建议》，金融机构在反洗钱工作中开展的客户尽职调查应当包括以下内容：确定受益所有人身份，应识别受益所有人身份并通过合理方式验证，对于法人和实体，反洗钱义务机构应了解其所有权及股权架构。

受益所有人识别被FATF列为重点工作内容之一的原因在于：相较于自然人客户，非自然客户的组织结构更为复杂，容易隐藏犯罪。特别是在允许发行不记名股票或不记名股权凭证，以及允许名义股东和名义董事存在的国家或地区，法人或者信托等架构容易被洗钱和恐怖融资活动等非法活动使用。银行在与非自然人客户建立业务关系前，若能对其股权结构做到详细的尽职调查，并准确识别最后受益人，将有利于在事前预防洗钱等犯罪活动。

（二）受益所有人识别的场景和内容

受益人识别属于防止洗钱与恐怖融资的预防性措施，金融机构的工作人员在进行识别工作时应当坚持风险为本原则，对属于尽职调查范围内的所有非自然人客户都应进行识别。目前商业银行反洗钱工作实践中，许多从业人员对反洗钱受益所有人识别的对象存在一定认识误区，主要误区有两个：

一是，认为反洗钱工作和受益所有人识别等工作仅针对存在洗钱等犯罪嫌疑的个人或主体。事实上，反洗钱工作中有不少程序均为事前预防的方式，其要求普适性的针对于所有用户，这其中就包括了受益所有人识别制度。以受益所有人识别制度为例，金融机构应当对所有与其开展业务往来的实体（包括个人、法人和信托等架构）都进行受益所有人识别，即使该企业为世界知名企业或者股权结构简单，也仅能相应简化受益所有人识别程序，而面对有犯罪嫌疑的主体时，还要强化受益所有人识别过程。只有在客户为监管机构明确的国家机关等少数特定情形下，才能免除受益所有人识别要求。

二是，认为受益所有人识别是针对法人，主要是公司、合伙企业、个体工商户等。而对一些信托、基金或者其他法律安排，工作人员在具体工作当中通常会忽略对此类非自然客户的尽职调查，因为信托、基金或其他法律安排等的交易结构隐蔽性更强，进行尽职调查的难度加大，且一些信托、基金通常冠以慈善或其他具有光环的名义，具有一定的迷惑性，使工作人员放松尽职调查的心态，但信托、基金或其他形式的非自然人客户同样存在洗钱犯罪的风险，特别是信托、基金等还具有涉外因素时，洗钱与恐怖融资的风险更加大。

根据现行的最新版FATF《四十条建议》，金融机构在反洗钱工作中开展客户尽职调查应包括以下内容：

一是确定客户身份。金融机构应通过可行的独立文件、数据或信息来识别和确认客户的身份，这一要求即为此前客户身份识别的延续。

二是确定受益人（Beneficial Owner）身份。金融机构应识别受益人身份并通过合理的方式进行验证，对于法人和实体，反洗钱义务机构应该了解其所有权及控股架构。

三是了解客户的目的。金融机构应当通过合理的方式获取信息了解客户与其商业往来的目的。

四是持续进行尽职调查。在金融机构与客户业务关系的存续期，特别是在客户进行交易时，金融机构应持续确保客户的风险特性、交易特征、资金来源等能有效被银行了解且具有连续性。

据FATF、世界银行以及联合国毒品与犯罪问题办公室的调查研究，大量的洗钱犯罪是以公司作为工具，掩盖犯罪嫌疑人身份、交易目的、资金来源等。若能及时有效地识别法人客户与其受益所有人信息、法人资金来源于资金活动将会极大减少洗钱犯罪的发生。因此，金融机构在开展受益所有人识别工作时，应当特别注意以下风险点：

首先，受益所有人信息可能会通过以下方式被掩盖：1.壳公司，非自然人客户可能会通过不同法人之间的相互关系组建复杂的公司结构，特别是域外投资者跨越司法管辖区，典型如VIE模式；2.所有权与控制权的多重安排，包括以其他法人的名义注册多层股权；3.无记名股票或认股权证；4.不受限制地使用法人担任董事；5.被正式提名的股东或董事，但提名者的信息未公开；6.被非正式提名的股东或董事，例如存在家庭关系等；7.信托或其他法律安排，能够使财产的法律所有权与实际所有权分离；8.利用中间人组建法人，包括职业中介。

其次，涉及到跨境监管和信托等独特结构时，金融机构应特别关注受益所有人识别的准确性。当这些方式牵涉到境外因素，例如VIE模式中涉及到在不同国家注册的多个法人，那么相关交易活动的追踪难度便会加大，所以具有特定特征的非法人客户具有较高的洗钱风险。此外，由于信托独特的结构特征，资金活动中的匿名性更强，很容易出现利用受托人、保护人、或受益人的名义掩盖实际受益所有人的情况，这些对非自然人客户背后的实际受益人调查都提出了较高的要求，因此有效的受益所有人信息查证是预防洗钱犯罪的重要方式之一。

四、境内外受益所有人识别制度

本部分内容我们将从受益所有人的认定标准、识别程序以及在何种情况下应当豁免、简化或强化受益所有人识别等几个方面，对境内外的制度进行了梳理和对比。

（一）我国反洗钱受益所有人识别制度

目前，我国反洗钱领域受益所有人制度的依据主要为《人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发【2018】164号，以下简称“《通知》”）。根据《通知》之规定，我国受益所有人的认定、程序、豁免等规则总结如下：

在受益所有人的认定标准上，《通知》对如何判断公司、合伙企业、信托、基金等各类主体的受益所有人的方法进行了列示：

对于公司类主体，《通知》提供了以下判断受益所有人的方法：“1、直接或间接持有超过25%的公司股权或表决权的自然人是判定公司受益所有人的基本方法，需要计算间接拥有股权或表决权的，按照股权和表决权孰高原则，将公司股权层级以及各层级实际占有的股权或表决权比例相乘求和计算；2、若未识别出直接或间接拥有超过25%公司股权或表决权的自然人，或对满足前述标准的自然人是否为受益所有人存疑，应通过人事、财务等方式对公司进行控制的自然人判定为实际受益人，范围包括但不限于：直接或间接决定董事会多数成员任免；决定公司重大经营、管理决策的制定或执行；决定公司的财务预算、人事任免、投融资、担保、兼并重组；长期实际支配使用公司重大资产或巨额资金等。3、根据《公司法》《证券法》等法规被认定为高管的自然人。”

对于合伙企业类主体，《通知》提供了以下判断受益所有人的方法：“1、拥有超过25%合伙权益的自然人；2.不存在上述自然人的，可按照公司受益所有人的认定标准判断；3.采取上述措施仍不能确定受益所有人的，普通合伙人或合伙事务执行人应被判定为受益所有人。”

对于信托类主体，《通知》提供了以下判断受益所有人的方法：“能对信托形成最终有效控制、最终享有信托权益的人为受益所有人，若委托人、受托人、受益人为非自然人的，义务机构应层层深入追溯到最终对信托形成控制、享有最终权益的人。”

对于基金类主体，《通知》提供了以下判断受益所有人的方法：“1、拥有超过25%的权益份额的自然是受益所有人；2、不存在拥有超过25%权益份额的自然人的，基金经理或直接操作管理基金的自然人为受益所有人；3、基金尚未完成募集，暂时无法确定权益份额的，基金经理或直接操作管理基金的自然人是受益所有人。”

对于其他类别的主体，在受益所有人识别方面，《通知》要求：“涉及理财产品、定向资产管理计划、集合资金管理计划、专项资产管理计划、资产支持专项计划、员工持股计划等未单独列举的情形，可参照基金受益所有人判定标准执行，无法参照执行的，主要负责人、主要管理人、或主要发起人等判定为受益所有人。”

在受益所有人识别的豁免、简化、强化三种不同情形方面，《通知》分别对各种情况进行了列示：

关于豁免，按照《通知》要求，以下情况金融机构可以豁免受益所有人识别：“1、各级党政机关、国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关、人民政协机关和人民解放军、武警部队、参照公务员法管理的事业单位；2、政府间国际组织、外国政府驻华使领馆及办事处等机构及组织。”

关于简化，按照《通知》要求，以下情况金融机构可以简化受益所有人识别：“非自然人客户为股权结构或者控制权简单的公司。”

关于强化，按照《通知》要求，以下情况金融机构应当强化受益所有人识别：“1、受益所有人涉及外国政要的，经高级管理层批准或授权，在业务关系存续期间提高交易监测分析的频率的强度；2、外国政要、国际组织高级管理人员等特定自然人既包括外国政要、国际组织高级管理人员，也包括其父母、配偶、子女等近亲属，以及义务机构知道或应当知道的通过工作、生活等产生共同利益关系的其他自然人。3、非自然人客户的股权或者控制权结构异常复杂，存在多层嵌套、交叉持股、关联交易、循环出资、家族控制等复杂关系的。4.受益所有人来自洗钱和恐怖融资高风险国家或者地区等情形。5.受益所有人信息不完整或无法完成核实的。”

（二）境外反洗钱受益所有人识别制度

为了解境外反洗钱受益所有人识别制度，