我国资源环境问题及其控制对策与措施

摘要 文章分析了我国的资源环境现状和存在的问题，对导致我国资源环境问题产生的主要原因进行了分析，提出了解决我国资源环境问题的主要对策与措施。

关键词 资源环境，对策与措施

自然资源和环境是人类社会生存、发展的自然物质基础，是社会生产资料和人们生活资料的基本来源。新中国成立后，对资源和环境的开发利用在深度和广度上日益扩大，尤其是我国改革开放以来经济高速增长，取得了令世人瞩目的经济成就，但也付出了资源环境的沉重代价。我国经济总量的增长实际上走的是一条粗放式的发展道路，对资源进行掠夺式开发利用，对资源环境造成了严重破坏和污染。资源短缺、环境污染已成为制约我国经济社会实现可持续发展的瓶颈，并将产生长期的负面影响。对我国现阶段的资源环境问题予以思考和关注，研究资源环境问题产生的原因，寻求解决的对策与措施，化解资源环境与经济社会发展的矛盾，促进资源环境的合理开发利用和保护，对于保障我国经济社会的可持续发展，无疑具有重要的意义。

1 我国资源开发利用和环境质量现状

1.1 现阶段我国矿产资源、能源和水资源

等主要自然资源的开发利用规模巨大

2005年我国能源和矿产品产量快速上升，原煤产量达到21.9亿吨、原油1.81亿吨、铁矿石4.21亿吨、粗钢3.52亿吨、10种有色金属1635万吨、磷矿石3044万吨、原盐4454万吨、水泥10.60亿吨。大宗短缺矿产品的进口量持续增加，2005年我国矿产品贸易总额超过3000亿美元，进口原油12682万吨、铁矿石27523万吨、锰矿石458万吨、铬铁矿302万吨、铜矿石406万吨、钾肥917万吨。“十五”期间，中国能源消费总量持续快速增长，从2001年的13.5亿吨标准煤增加到2005年的22.2亿吨标准煤，增长了64.4%。我国水资源总量占世界总量的6.5%，用水总量占世界总量的15.4%，黄河流域、淮河流域和海河流域水资源的开发利用率已分别高达70%、60%和90%，而国际上公认的河流水资源开发利用率应低于40%，否则将危害河流健康和流域安全。过去几年间，我国主要资源消费的增加量占世界总增加量的比例，包括能源、煤炭、石油和钢等均居世界第一位，资源开发利用的规模巨大。

1.2 我国资源开发利用的效率不高

根据世界银行和英国石油公司公布的统计数据计算表明，2003年我国每创造一万美元的GDP所消耗的能源数量，是世界平均水平的3.33倍，是美国的3.68倍、英法德意等欧洲发达国家的5—7倍、韩国的3.1倍，日本的10.4倍，甚至是印度的1.45倍。目前我国的原材料利用效率低、浪费严重，单位产值的消耗强度大大高于世界平均水平，单位资源产出水平仅相当于美国的1/10、日本的1/20。以水资源为例，我国农业灌溉用水消耗的水资源总量占水资源总消耗量的70%，但由于输水方式、灌溉方式、农田水利基础设施、耕作制度、栽培方式等方面的原因，农业用水的利用率不高，渠道灌溉区只有30%—40%，机井灌溉区也只有60%，低于发达国家水资源利用率80%的水平。

1.3 污染物排放量大，生态环境的污染和

破坏严重

我国的污染物排放总量大，单位GDP SO2和氮氧化物排放量是发达国家的8—9倍，能源消费量和CO2排放量均居世界第二位，日耗水量和日均污水排放量都居世界第一位，有机污水排放量相当于美国、日本和印度排放量的总和，单位GDP污染物排放量是发达国家平均水平的十几倍。2005年我国COD(化学需氧量)排放量为1414万吨，超过环境容量76.8%，SO2排放量达到2549万吨，超过环境容量112.4%。我国目前的水环境、土壤环境、大气环境均受到严重污染。2005年，在国家环境监测网监测的陆地七大水系的411个地表水监测断面中，劣Ⅴ类水质的断面比例达到27%，全海域未达到清洁海域水质标准的面积约 13.9 万平方公里；土壤污染面积扩大，目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000 万公顷，约占总耕地面积的 1/5；城市空气污染严重，在监测的319个城市中，近45%的城市大气环境质量达不到二级标准，SO2和颗粒物污染严重；酸雨污染加重，1/3的国土面积受到酸雨影响，全国527个市(县)中，出现酸雨的城市有298个，有些地区的酸雨频率达到100%。每年产生1亿多吨的城市生活垃圾，带来严重的固体废弃物污染。持久性有机污染物的危害开始显现，已对我国的生态环境安全和人群健康构成了严重威胁。核与辐射环境安全也存在隐患。此外，我国生态环境脆弱区环境状况恶化，生态系统服务功能退化，全国因水土流失每年流失土壤50亿吨，沙化土地面积达174万平方公里，荒漠化加剧，90%以上的天然草原退化，湿地面积不断减少，生物多样性锐减，各类生物物种受到威胁的比例普遍在20%—40%。

1.4 环保投入不足，历史欠账大

从总体和全局上来看，我国现阶段环境污染的治理缓慢，治理的速度赶不上破坏和污染的速度，重点环境治理工程成效不明显且容易出现反复。我国环保投入虽然总量上有所增加，但占国民生产总值的比例仍然偏低，“六五”期间的环保投入为GDP的0.2%，“七五”期间为0.7%，“八五”期间为0.8%，“九五”期间为1%左右，到2005年环保投资才占GDP的1.31%。重点流域污染治理工程中，截至2005年底，“十五”计划中的2130项治污工程仅完成1378项，完成投资864亿元，仅占总投资的53%。2005年全国城市污水处理率仅为48.4%。我国资深环境问题和环境管理专家、新中国第一任环保局局长，中华环境保护基金会理事长曲格平先生认为我国环境保护的阶段性任务，从来就没有实现过预期目标，他在2006年4月份参加同济?蛳汇丰环境与可持续发展未来领导人研修班开幕论坛上表示“25年间环保计划中定下的指标从未完全完成过”。环保投入不足造成历史欠账大，有限投入的使用效益又不高，加上环境污染的时间跨度长、地域范围广、污染物总量大、污染类型复杂，加剧了我国环境污染治理的难度。

2 我国资源环境问题产生的主要原因

尽管以全球性气候变暖为首要特征的全球环境变化的影响不容忽视，但我国的资源环境破坏和污染、生态退化的主要驱动因素是人为因素，粗放型经济增长方式和重经济发展轻资源环境保护的发展状况是导致我国环境状况恶化的根本原因，资源环境的相关管理工作也有待加强。

2.1 政绩考核过分注重经济指标

改革开放后，以经济建设为中心被放在我国经济社会发展的首要位置，许多党政领导在实际工作中对发展的认识就是提高经济增长指标，以经济建设为中心被简单地理解为以GDP为中心，没有真正树立起可持续发展的理念。长期以来，经济指标已成为党政领导政绩考核的主要依据，使党政领导过分地注重GDP的增长，甚至以牺牲资源环境为代价换得短期经济量的增长。由于在政绩考核中缺乏资源环境保护方面的明显约束，地方政府在资源环境保护方面的积极性不高，往往预算内的环保配套资金都难以到位，加上社会资本投入有限，使得我国环保投入长期不足。长期重视不够和投入不足，造成历史欠账大，而历史遗留的资源环境问题又会成为一届党政领导执政期间保护资源环境不力的托辞，形成劣性循环。

2.2 粗放式经济增长方式和不合理的能源

结构造成严重的资源消耗和环境污染

在我国，“转变经济增长方式”的提法，在邓小平同志1992年南巡后不久已提出，但由于社会主义市场经济体制的不完善和政府职能转变的缓慢，十几年来经济增长方式粗放的状态并没有根本改变。发展经验表明，在发达国家的经济增长中，75%靠技术进步，25%靠能源、原材料和劳动力的投入，而我国的情况则恰好相反。在当前的国际市场分工中，我国已成为世界加工厂，承接了国际市场上劳动密集性高的高投入、高消耗、高污染型经济的产业转移。多年来经济增长走的是高投入、高消耗、高污染的粗放式发展道路，经济总量的增长在相当程度上是建立在资源大量消耗和环境严重污染的基础上。

以煤为主的能源结构造成了我国煤烟型大气污染。我国是目前世界上少数能源消费以煤炭为主的国家，2005年我国煤炭消费量为21.4亿吨，占能源消费总量的68.9%，目前我国煤炭生产量和消费量均占到世界总量的30%以上。据估算，全国烟尘排放量的70%、SO2排放量的90%、氮氧化物排放的67%、CO2排放量的70%都来自于煤炭燃烧，燃煤是造成我国煤烟型大气污染和酸雨污染的重要原因。

2.3 资源环境管理体制和机制需要进一步

理顺

从大的方面看，资源环境系统具有整体性和不可分割性，自然资源开发和环境保护工作密不可分，资源管理工作和环境管理工作不宜割裂开来。而我国现行的实际上是部门行业条块分割的资源环境管理体制，在部门行业的管理职能设置上割裂了资源环境管理工作的整体性，体制上政出多门、责权不清，容易导致低水平重复投入和建设，协调成本高，机制不顺，工作成效需要提高。比如水资源和水环境具有量和质两种属性的天然统一性，但我国的水资源环境保护事业在实际工作中实行的是多龙管水的体制，目前的管理体制中水源工程归口水利部门管理，配水设施归口城建部门管理，污水处理归口环保部门管理，地下水归口国土资源部和地矿部门管理，再加上大气降水预测预报由气象部门管理，水利水电开发由电力部门管理等，这种部门行业切割分块式的管理，导致管供水的不管配水，管城镇用水的不管农村用水，管水量的不管水质，管地表水的不管地下水，造成水务管理中政出多门，再加上流域范围与地方行政管理范围的不吻合，在水资源管理方面直接限制了地表水与地下水联调等措施的落实，在水环境管理方面，水污染治理成效不明显。

2.4 资源环境保护的法规、制度需要健全

和完善

经过多年努力，我国已初步形成了一系列资源环境保护的法规和制度，先后颁布了20多部资源与环境法律，100多件法规和规章，这些法规和制度对我国资源环境工作的开展和可持续发展的实施起到了积极的促进作用。但总的来看，资源环境保护的法规、制度建设工作与任务要求不相适应，资源环境保护工作没有真正走向法制化和规范化建设的轨道。法律和规章制度的规范化、体系化建设不够健全，覆盖范围不够，一些重要领域法规和制度缺位，如目前尚没有关于湿地资源环境保护的专门法规。我国现行资源环境的法规和制度规定的行政命令性和原则性较强，政策性制度的配套不够，可操作性较差，容易助长执法不严和有法不依的现象，现实中违法成本低而守法成本高。没有建立起具有较强可操作性的责任追究和奖惩制度，法规和制度对各级政府决策的约束性不强。

2.5 市场化机制作用没有得到充分发挥

我国在1992年确立了社会主义市场经济的经济目标模式，但长期以来，市场在资源配置中的基础性作用并没有很好地形成，政府在经济发展过程中发挥了主导作用。政府拥有对土地、自然资源、信贷等经济要素的控制权，在发展经济和政绩考核的驱动下，各地政府以GDP增长为主要任务，往往对土地和资源等进行低价招商寻租，或者政府直接投资而投资的责任追究制度并不健全，各地方相互攀比竞相压低资源价格，造成大量低水平重复建设，注重规模的扩张和铺摊子，忽视效率的提高和发展的资源环境成本，必然带来严重的资源浪费与环境污染。

长期以来，对自然资源的定价和收费过低，资源价格和产品价格尤其没有考虑资源开发和使用过程中造成的环境外部成本。在国家现行的资源定价机制改革中，为了避免能源和原材料等资源价格上大的波动而导致经济的大起大落，国家采取了资源及其产品价格的逐步微调的渐进式改革方式，不但没有有力地推动企业重视进行资源利用中的“节流”，反而促使企业反应的焦点集中在提高产品价格方面以抵消资源价格上涨的影响，致使资源及资源产品的相对价格更加低廉，甚至起到刺激企业过度开发资源以换取