中国产能过剩的成因分析 外汇资产过剩啥意思

摘要：虽然产能过剩是市场经济的一般现象，但对比其他国家情况，中国的产能过剩却呈现出程度更为严重、行业更为广泛、长期性和反复性、企业经营越来越困难等特点。从这些特点可以看出，中国的产能过剩问题，有周期性因素，但更主要是深层次的体制机制问题。中国的产能形成很大程度上可以看作是地方政府与投资企业在招商项目市场中的匹配行为，只有当市场参与者对项目投产的贡献与其项目收益分配比例一致时，行业产能才是最优的。特别地，当政府的收益分配比例超过其对项目匹配的贡献强度时，行业产能就会出现相对过剩。所以，只能通过进一步改革，特别是同时完善和规范政府、企业两方面行为方式才能逐步实现匹配双方的贡献与收益相对等。

关键词：产能过剩；一般性原因；项目匹配；贡献与收益比例

基金项目：中国社会科学院国情调研重大项目“工业去产能与传统制造业创新与升级——以煤炭、钢铁、轻工业为例”；国家自然科学青年基金项目（71203233）“中国能源消费周期波动研究：基于多部门动态随机一般均衡模型”；国家社会科学基金青年项目（16CJY036）“行政审批改革与产能过剩的制度成因研究”。

产能过剩已成为中国经济发展的“顽疾”。自改革开放以来，不同领域、不同程度和不同表现形式的产能过剩问题反复出现，而且对经济健康的危害越来越突出。为解决这一问题，中央政府在不同时期出台了多项相关政策，特别是近期大有“猛药去沉疴”的态势，然而效果却不尽如人意。因此，只有找到中国产能过剩问题的根本原因、阐明其形成机制，才能辨证施治、标本兼治，从而实现药到病除。

一、对中国产能过剩需要更深入的认识

（一）中国产能过剩的特点

在计划经济时代，尽管也存在供需不平衡，但总体上中国经济处于全面短缺状态。改革开放特别是城市改革全面启动之后，第一次严重的产能过剩出现在20世纪80年代中期服装纺织行业，随后是90年代前半期的家电行业，90年代后半期的煤炭、发电等行业，以及最近一轮的新能源、钢铁等行业。虽然产能过剩是市场经济的一般现象，在世界各国基本都会存在，但对比其他国家的情况，中国的产能过剩大体有以下几个特点：

第一，中国产能过剩程度更为严重。以钢铁行业为例，根据世界钢协的统计，2013年全球范围内钢铁产能达到20亿吨，产能利用率为80%左右，其中中国产能约10亿吨，占到全球产能的50%，但整体利用率却不到75%。

第二，中国产能过剩行业更为广泛。根据《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）的相关数据，当时中国制造业平均有近30%的产能闲置，约35.5%的制造业企业产能利用率低于75%。除钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等传统行业外，光伏、风电设备等新兴行业也出现严重的产能利用率不足，甚至汽车、机械等高端产业也被国务院列入产能过剩行业。

第三，中国产能过剩具有长期性和反复性的特点。中国不少行业的产能过剩呈现长期性的特点，或是每轮周期反复出现，或是长期持续，从行业产业链部分环节向整个行业蔓延。比如钢铁、水泥等产能过剩已经持续了十多年，目前过剩产品已经蔓延到全国各个主要市场，涉及绝大部分钢材品种。而且，每当去产能取得一定成果后，一些过剩产能就会悄然死灰复燃，甚至报复性反弹。

第四，中国产能过剩企业经营越来越困难。发达国家不少企业储备部分过剩产能是为了维持其市场地位，因而对企业经营影响不大。而中国产能严重过剩企业则大面积出现产品滞销，现金流枯竭，相当一部分是资不抵债而尚未进入破产程序的“僵尸企业”。大范围的企业经营困难，使得金融系统和整个宏观经济的运行风险都比较高。

从这些特点可以看出，中国的产能过剩问题，有周期性因素，但更主要是深层次的体制机制问题。不过，需要指出的是，我们在重视中国产能过剩特殊性的同时，不能忽视其一般性，在治理政策上也不能忽视这些一般性原因的影响。

（二）产能过剩的一般性原因

产能过剩是市场经济的普遍现象，从一般性的产能过剩形成来讲，大体上有以下几个方面的原因：

第一，宏观周期因素。从经济周期来看，由于受到经济周期波动的影响，正常规模的投资形成的生产能力在经济衰退期表现为暂时的过剩［1］（P31）。实际上，自2008年美国金融危机爆发以来，产能过剩已具全球化特性，成为世界性难题，而且多数国家过剩的领域也具有共性。不过，通常情况下发达国家的周期性产能过剩，会随着经济繁荣而缓解，对经济发展的长期危害并不十分突出。

第二，企业策略性行为。从产业组织角度来讲，建立过量产能是企业在寡头竞争中的策略性行为，是在位企业对潜在进入者的可置信威胁或进入壁垒，企业保有一定的过剩产能可以应对市场多变的经济环境［2］（P39）。

第三，市场协调问题。企业动态理论认为，企业进入新兴市场的过程面临不确定性，而过度自信会导致它们倾向于提供高于市场需求的生产能力［3］（P75）。在此基础上，林毅夫等人提出“潮涌”理论，认为赶超型国家通常对行业发展前景会形成社会共识，引发投资的“潮涌”现象，进而导致产能过剩［4］（P128）［5］（P6）。

第四，进入壁垒问题。产能增加的技术层面的原因是进入壁垒少，技术难度不大。过剩产业一般是资本密集型，而不是技术密集型。投资容易在短时间内急剧增加，资本不断进入，且关停成本高不易退出。张军等人以自由进入的企业数量可能会大于社会福利最大化情况下的企业数量（即过度进入定理）解释过度竞争或产能过剩［6］（P22）。

第五，环境保护成本问题。当企业生产具有环境外部性的时候，如果环保成本未纳入私人成本，导致企业生产规模超过社会最优的生产规模，这是典型的市场失灵的表现。由于环境污染监管一直存在难题，而且环境政策制定者往往并没有按照最优条件进行政策设计，因而具有较强的负外部性的行业容易形成过剩产能。

以上市场供求、经济周期、产业组织等方面的原因，是导致一般性产能过剩的常见原因，也是中国产能过剩的部分原因。但是，由于中国产能过剩的特殊性，这些原因并不足以解释它的全部。例如，产业组织观点认为只有具有市场地位的大企业才会形成过剩产能，而企业动态观点仅能解释新兴行业的潮涌现象，无法解释中国已经存在产能过剩的产业仍不断有新增投资的现象。此外，这些理论所预测的产能过剩程度十分有限，远小于中国部分行业产能过剩的实际程度和持续强度。

二、政府互动是中国产能过剩的关键

虽然各国都采用各种政策来干预经济，但由于中国经济转轨的特点，政府政策对产业发展的影响非常突出和独特。在各地区之间竞争和GDP增长诉求的驱动下，地方政府通常采用各种补贴、优惠，甚至市场分割等方式招商引资，对于产能过剩的形成有很大作用。

（一）中国政府干预的特点

由于中国的体制转轨过程中，仍然存在国有企业产权不明晰问题，特别是预算软约束导致的数量扩张倾向，容易产生产能过剩的冲动［7］（P13）［8］（P3-5）。中国增长的关键动力是地方经济的增长竞争和地方政府的晋升激励，地方官员为发展本地经济积极招商引资并主动为当地企业向上级政府要优惠政策。而在区域竞争的过程中，地方政府为了GDP和就业等目标，利用市场分割和要素扭曲等方式来干预企业行为，会进一步加剧产能过剩［9］（P34）［10］（P46）［11］（P127）。我们认为，中国政府影响产业发展的途径主要是产业政策，其中关键是行政审批和优惠政策。

中国产业政策的一个显著特点就是以政府的判断和选择来代替市场机制，以政府对于产品、技术和工艺的选择，来代替市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择；以政府对市场供需状况的判断以及控制供给来代替市场的协调机制［12］（P27-28）。对特定行业、企业的选择性扶持虽然在短期可以实现重点行业的振兴，但从长期来看却会影响市场在资源配置中的作用，导致资源在某些行业或企业的过度集中，特别是在经济下行压力下，往往会带来产能过剩等问题。例如，在财政收入、就业等地方利益的推动下，资源所在地政府对稀土产业的重视程度不断提升，纷纷提出稀土产业发展规划，严格控制稀土矿权和矿产品流通，从而带来大量的重复建设，加剧稀土初级产品的产能过剩。

政策部门以其自身对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在产能过剩，并以此为依据制定相应的行业产能投资控制目标和措施，这实际上是以政策部门的判断和控制来代替市场协调机制。实施这样的产业政策，需要关于生产成本、消费者偏好、开发新产品及实现技术创新的完全知识，而这些知识只能依靠市场竞争过程的展开而逐渐显示和暴露出来，在市场过程产生这些信息之前是无法获取它的。同时，这些知识具有主观性、私人性和分散性，且伴随着默示的及与特定时空有关的知识，是无法进行汇总的知识，政策制定部门无法利用这些知识进行有意义的统计并据此进行正确的经济计算和预测［13］（P54）。

在产业政策的执行过程中，行政审批是核心机制，是政府影响产业发展的“牛鼻子”。设置了审批就可以把相应的权力转移到了政府手中，选择什么企业、什么项目进入市场，对个体企业选择鼓励还是限制发展，对个别项目选择是否严格落实环保、安检等都是行政审批带来的自由裁量权。中国地方政府的审批，与其说是筛选合格的企业进入，不如说是代替市场决定企业是否可以进入，是政府代替市场配置资源和选择产业及企业。通过审批地方政府可以布局行业规模、企业多寡、企业性质构成，甚至单个企业或项目的产量。在此需要强调的是，虽然政府的微观干预行为并不一定是“行政审批”，但其本质上都是政府利用行政权力管制企业的行为，都需要严格的审批程序才能定夺。例如，陶然等发现1999-2003年中国土地出让的85%以上采用了政府“包办”的低价协议方式，招拍挂市场方式仅占约一成［14］（P22）。

中国实施的是偏向资方和企业的特惠制度，地方政府往往利用行政审批来服务于企业和本地经济，“包办审批”“强制许可”“特事特办”“现场办公”等现象屡见不鲜。依法许可、审批服务成了地方政府实现政治抱负的撒手锏和挡箭牌。为纠正市场失灵而作出的政府干预——行政审批，理论上来说可以控制企业进入数量［15］（P22）。事实上，在一些重要行业，企业的进入需要严格的政府审批，但产能过剩依然严峻。

地方政府掌握了产能审批的实质权力。由于管制过程中存在信息不对称，中央政府在管制执行上掌握的信息要明显少于地方政府掌握的信息。除中央直接进行行政审批外，中央政府对产能过剩制定的管制措施基本都需由地方政府配合执行。尽管中央政府上收了产能过剩行业新建产能项目的审批权，但新建产能项目的其他手续均需由地方政府办理（如工商、税务、环保等），新进入的企业也需要与地方政府洽谈相关的落户条件（如土地供应、水电配套基础设施等），地方政府掌握了项目是否能落地的实质权力。因而作为管制实际执行者的地方政府掌握了全部管制执行方面的信息，而作为管制政策制定者的中央政府并没有足够的能力对全国每个地区的管制政策执行情况进行监督，其所掌握的信息弱于地方政府。现实中大量未经中央政府审批的新建项目违规开工恰可以说明这点。

在通过行政审批等选择性政策的同时，中央政府通常进一步采用补贴政策来“帮助”所选择的产业或企业发展。这种补贴将会严重地扭曲企业的产能投资行为和竞争行为，而成本外部化必然会导致厂商生产超过社会福利最大化的最优产量。地区之间愈演愈烈的对于投资的补贴性竞争成为导致产能过剩最为主要的原因［15］（P20）。地方政府的大量优惠政策一方面给投资企业带来了大量补贴性收益，另一方面使企业能以较少的投资撬动大的投资项目，并将投资风险转嫁给银行和社会。事实上，大量补贴政策正是刺激产能走向过剩的重要原因。利用财政资金降低了企业成本，使之低于社会成本，导致企业最优的产量超过了社会最优水平，出现过剩产能。

广泛的地区补贴性竞争还会为低效率的企业生存甚至发展提供空间，市场优胜劣汰的竞争机制难以充分发挥，导致产业（甚至整个经济）的配置效率低下；广泛的地区补贴性竞争还会诱发企业的寻租行为，诱使企业将