投稿PPP项目公司的建设管理实践和建议 基金公司投资工程项目

PPP模式，不仅是投融资体制的转变，同时是一种公共服务市场化的制度性安排，所以建设项目的管理模式已发生根本性转变，政府从传统模式中的组织管理者转化成监管者，这种职能的转变，使政府部门脱离微观事务，使政府的效率、资本的效率得到双重提升。PPP的项目管理机构可根据项目的具体情况设置，目前多数以政府出资人代表和社会资本共同成立的项目公司（SPV）作为项目法人，开展项目的投资、融资、建设、运营维护、移交等工作。PPP的项目建设管理模式与传统建设模式对比有以下特点：

1、政府与社会资本是合作关系，风险共担，利益共享，项目公司作为“合作”的载体是建设项目法人单位，政府通过参股项目公司，实现对项目的监管。

2、传统模式的建设资金来源为政府财政支出或平台公司融资，PPP模式下的建设资金来源为股东投资和社会资本的融资。

3、PPP模式下的项目管理为全生命周期管理，而传统模式项目管理是分阶段的管控。

4、PPP模式的管理，多数采用DBFOT管理模式，是一种集投融资、采购、设计、施工、运营、移交一体化的项目管理模式。这种管理模式在不违反基本建设程序的前提下有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理交叉，在节省投资、缩短工期和保证质量以及建设与运营结合等方面具有明显优势，与传统模式相比，可以使项目提前竣工投入使用，明显提高了效率：

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PPP项目公司的组织管理结构

在项目建设管理中，组织结构是一切管理活动的中心，是行使各项管理职能的依托。组织结构需根据项目的特征，将管理活动中的各种职能进行层次划分和横向分工。PPP项目公司的管理职能包括报批报建项目前期工作、项目融资、勘察设计采购及管理、材料设备采购、第三方服务及咨询采购、工程施工管理、运营管理。从目标管理控制角度，包括投资、质量、工期、成本、安全、职业健康和环境保护等方面的目标控制。从制度管控的角度，项目公司除了制定行政、财务、人事、薪酬等公司基本制度外，还需针对项目的特点，制定具体的建设管理办法和考核制度，将参加建设各个环节的、各个不同职能的单位和部门，如勘查、设计、咨询、施工、第三方检测、监测等单位，纳入到管理系统内，建设一套完善的管理体系。

PPP项目公司的组织结构系统的功能需覆盖项目全生命周期全过程的各项职能，可根据建设、运营的不同阶段设置职能部门。在建设期，通常按业务划分不同的管理部门，较为典型的组织架构，如：

组织架构的设计，以及职能部门的设置需遵循任务目标明确、管理层次科学、既有分工协作又有统一指挥、责权恰当等原则，同时根据项目的特点，人员的特点，本着高效的原则，可进一步细分或合并职能。

项目公司对参建单位的管理一般采用直线职能式：

PPP项目公司组织结构确定后，在建设管理中，必须遵循三大结果导向：一是产出导向，二是绩效导向，三是运营导向。

PPP项目建设的目标是形成公共产出物、公共资产，服务社会。项目公司的各项建设管理工作须分解目标，制定切实可行的解决方案，通过高效的工作尽快形成达到产出标准的公共产品，这也体现了PPP制度优越性，也从项目建设的角度体现了PPP项目的物有所值。另外，在公共产出物形成的各个环节中，注重工作的质量、服务的质量、工程的质量，使公共产出物经得起时间的考验、社会公众的考验，这一点，针对PPP制度的绩效考核，政策制定部门多次进行了强调，特别是财政部出台的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金【2017】92号）中，提到“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部份不足30%，固化政府支出责任的”不得入库，这就要求项目公司要更加重视项目建设期的设计、施工质量，与运营期的服务质量、成效紧密结合，同时，92号文也皆在改变目前PPP项目普遍存在的“重建设、轻运营”的现象，促使项目的交付导向向运营导向转变，并且使项目公司更加重视项目全生命周期的管理和绩效。

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办理建设项目行政审批事项

项目建设必须合法依规，项目公司必须向政府相关部门报批相关行政审批手续，取得行政许可文件。项目建设的合规性要件，不仅是政府行政、行业管理部门强调的，同时，在项目融资过程中，也是金融机构的放款条件之一，所以项目公司相关职能部门须高度重视，认真办理。以下是以昆明市市政项目为例，列举了需要办理的审批事项：

项目立项阶段：

项目建议书审批（发改）

可研阶段：

项目可行性研究报告审批(发改)；建设项目用地预审(国土)；建设项目选址意见书核发(规划)；建设项目用地规划许可(规划)；建设项目环境影响评价审批(报告书/报告表/登记表)(环保)；地质灾害危险性评估报告备案(国土)；建设项目压覆重要矿产资源审核(国土)；地震安全性评价结果审定和抗震设防要求确定(住建)；项目节能评估和审查（报告书/报告表/登记表）(发改)、重大项目社会稳定风险评估(政法委)；入河排污口的设置和扩大审核(水务)；建设项目水资源论证报告书审批(水务)；生产建设项目水土保持方案审批(水务)；洪水影响评价报告审批(水务)；占用农业灌溉水源灌排工程设施审批(水务)；河道管理范围内建设项目及有关活动审批(水务)；危险化学品生产、储存企业设立及新建、改建、扩建；建设项目审批(设立审查)(安监)；职业病危害预评价报告审查(安监)；烟花爆竹生产、储存企业设立及新建、改建、扩建建设项目审查(条件审查)(安监)；新建、扩建、改建建设工程避免危害气象探测环境审批(气象)。

初设深度阶段：

项目初步设计审批(住建、发改)；初步设计概算及其超额调整概算审批(住建)；建设工程规划许可证(规划)；建筑工程抗震设防专项审查(住建)；人防审查(人防办)；消防审查(消防)；农用地转用审批(国土)；集体土地征收征用审批(国土)；占用征收征用林地审核审批(农林)；文物保护单位原址保护措施审批(文体)、文物保护单位修缮审批(文体)、危险化学品生产、储存企业设立及新建、改建、扩建建设项目审批(设计审查)(安监)、非煤矿山建设项目安全生产“三同时”审查(设计审查)(安监)、烟花爆竹生产、储存企业设立及新建、改建、扩建建设项目审查(设计审查)(安监)、文物保护单位建设控制地带内建设工程设计方案审批(文体)。

开工准备阶段：

工程招投标(招监办)；建筑工程施工许可证核发(住建); 施工图设计文件审查备案(住建); 市政建设项目施工审批(施工图审批)(住建); 市政建设项目施工审批(施工许可)(住建)；房屋建筑和市政基础设施建设工程质量监督注册(安监);房屋建筑和市政基础设施建设工程施工安全报监备案(安监);职业病防护设施设计审查(安监)；防雷装置设计审核(气象)。

建设实施阶段：

渣土运输及处置(城管、交警)；施工围档审批(城管)；夜间施工审批(环保)；危险化学品生产、储存企业设立及新建、改建、扩建建设项目审批(试生产方案备案)(安监)；城市道路开挖及占压审批(城管)；管线迁改审查(电力、电信、燃气、自来水、输油管道等)；

竣工验收阶段：

建设工程竣工验收及备案(住建)；环保验收(环保)；规划验收(规划)；消防验收(消防)；建设项目档案归档(规划)；文物保护单位原址保护工程竣工验收(文体)；文物保护单位修缮工程竣工验收(文体)；危险化学品生产、储存企业设立及新建、改建、扩建建设项目审批(竣工验收)(安监)；非煤矿山建设项目安全生产“三同时”审查(竣工验收)(安监)；职业病控制效果评价(安监)；烟花爆竹生产、储存企业设立及新建、改建、扩建建设项目审查(竣工验收)(安监)；防雷装置竣工验收(气象)。

（说明：黑体表示主干审批事项，是下一阶段必要前置审批事项；黑体以外表示容缺审批事项，是下一阶段非必要前置事项，针对项目的具体情况报批。）

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融资管理

财金【2014】113号文规定：“项目融资由社会资本或项目公司负责”，所以融资责任是社会资本和项目公司最重要的责任之一，融资工作是PPP项目实施的最关键环节之一。PPP项目融资具有规模大、资金占用周期长、资金效益滞后等特点，融资时应选合理安排融资计划和资金使用计划，择优质、稳定的资金来源，使项目资金结构始终处于低成本和低风险的最佳状态。

PPP项目建设期的资金来源为投资人的权益性资金和项目公司债务性资金两大类，项目公司债务性资金一般通过债权融资的方式获得。债权融资模式按照提供增信方式不同，分为社会资本增信融资模式和项目自身增信融资模式。债权融资的工具，有银行贷款、基金、短期融资券、中期票据、PPN、公司债、企业债、资产证券化、融资租赁等。

为使项目融资能够顺利开展，项目公司应制定详细的融资计划，主要包括以下内容：

（1）做好项目财务分析，包括对投资计划的财务假设，对项目资金流量、资产负债、损益的预测，资金的来源和运用。

（2）在财务分析的基础上确定融资的模式、规模。

（3）融资方案的设计，包括融资工具的选择、期限和成本、担保方式、风险分析，退出机制等。

融资工作的开展，可分为以下三个阶段：

（1）市场调研阶段

融资部门与金融机构广泛接触，充分沟通，使项目公司获得融资方案的建议，摸清市场行情，确定拟采用的融资渠道。

（2）谈判阶段

与有意向的金融机构进行谈判，双方就融资方案、增信措施、金额、期限、成本、放款条件、偿还方式等达成一致。

（3）执行阶段

项目公司与金融机构签署融资合同等法律文件后，进入执行阶段，双方按合同约定履行各自权利和义务，金融机构将对项目的进展情况、资金的使用进行监督或参与部分管理工作，项目公司应科学合理的使用资金，发挥资金的最佳效益。

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合同管理

合同管理是PPP项目管理的核心，PPP项目不仅参与方多，而且投资规模大，建设和运营周期长，不确定因素多，风险复杂，客观上要求用一系列的协议和合同，来协调参与各方之间的关系，界定参与各方之间的权利和义务，实现参与各方的利益，以确保项目的顺利实施。

PPP项目合同体系复杂，财政部公布的《PPP项目合同指南（试行）》中，提出了PPP项目基本合同体系：

同时《指南》中清晰的揭示了PPP合同体系的特点：

（1）项目公司是PPP项目合同体系中的核心履约主体。

（2）项目公司与政府签署的PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心。

（3）PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不影响，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在一定的传导关系。

（4）在合同履行阶段，合同关系的传导方向有可能发生逆传导的风险。

项目公司合同管理对象有六大类：PPP项目合同、股东协议、履约合同、融资合同、保险合同、其他合同。其中，履约合同包括工程设计合同、工程承包合同、第三方服务合同、运营服务合同、材料设备供应合同、产品或服务购买合同等；其它合同指项目管理中可能涉及的其它合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税收等方面的咨询服务合同。

项目公司应制定专门的合同管理办法和流程，进行有效的管理各类合同的签订和执行一般按以下流程：

（1）履约主体对象的确定

履约主体对象的确定一般按竞争性原则来选择，按照合同的性质、金额的大小、根据国家和地方相关法律法规的规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式选择履约对象。

（2）合同谈判

项目公司管理班子应组织合同部门认真研究合同条款，与合同谈判对象充分磋商，合理分配各方的权利、责任、义务和风险。合同条款的制定不得违背PPP项目合同的精神。

（3）合同评审

按项目公司合同管理办法对合同条款进行内部评审。合同关系复杂、合同标的物数量及金额大的可聘请独立的第三方和律师进行外部评审，揭示风险，公平、公正、合理、完整规范的确定合同内容。

（4）合同签订

在合同评审的基础上，补充完善合同条款后，由项目公司与合同当事方签订各类合同。

（5）合同执行

合同签订后，合同当事各方按合同约定履行权利、责任和义务，项目公司应对合同履约的质量进行监控，出现偏差应及时纠偏，出现违约事件，按合同的约定追究违约方的责任。

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工程管理

工程管理是要通过管理的手段，实现既定的工程投资、质量、安全、工期目标、满足建设的标准、验收的标准。PPP项目公司工程管理的环节多、参与建设的单位、部门多，是全过程的工程管理。同时还要与运行有机的结合。项目公司的工程管理体系采用线性组织结构，实行自上而下的管理和自下而上的负责制。

项目公司的工程管理工作主要包括：设计管理、质量管理、进度管理、安全生产与环境保护管理、成本管理。

1、设计管理

设计工作在工程管理工作中处于先行和主导地位，对工程造价、工程进度和使用功能有巨大的影响，直接关系到项目的投资效果和社会效益。设计管理工作应运用价值工程的原理,研究成本和功能之间的关系，使价值达到最优。同时，需要注意的是，在PPP模式下运用价值工程时，要充分考虑时间的维度，重点放在整个生命周期的价值上，而非建设期的造价中，因为僵化的限制项目建设的支出会影响运营时期的优化能力，甚至会出现改建、扩建等追加投资，体现不出PPP的物有所值。

项目公司应建立以总工程师为首的技术业务统一领导和分级管理的工作体系，配备各个技术专业的职能人员，根据需要还可配备外部咨询顾问团队或委托设计监理。同时，项目公司应当制定设计管理流程，通过对设计管理流程规范化运作，对设计过程和成果严格把关，设计工作一般分为两阶段设计（初步设计、施工图设计），技术复杂的采用三阶段设计（初步设计、技术设计、施工图设计）。项目公司设计管理工作过程中应做好以下几方面工作：

（1）择优选择勘查单位、设计单位、咨询单位；

（2）运营部门提前介入，提供运营需求；

（3）控制性工程优先进行勘察设计；

（4）组织专家对阶段性成果进行评审，按评审意见完善设计；

（5）加强过程管理，减少施工阶段的设计变更。

2、质量管理

质量管理是确立质量方针和实施质量方针的全部职能及工作内容，通过管理使质量目标得以实现的过程。在项目建设期，建立“政府监督、业主管理、社会监理、承包人自检”的四级质量保证体系，各参建单位须根据各自的职责，分别制定质量管理体制，将PDCA循环持续改进基本原理（计划、实施、检查、处置）和TQC全面管理（全方位、全过程、全员参与）运用到具体的质量管理活动中。需要特别注意的是，项目公司应将PPP绩效考核的精神贯彻到质量控制的各个环节中，将PPP绩效考核的理念传导到各参建单位，使产品质量达到约定的产出标准和绩效考核的标准，否则，不仅社会资本的利益将受到损害，同时还将损害公众利益。

项目公司的质量管理工作主要为：确定质量目标；实行质量管理目标责任制；执行基本建设程序；坚持质量标准，对勘察设计的质量、施工质量、监理工作质量、第三方检测监测的工作质量进行监控与督察；对质量问题、质量缺陷、质量事故进行处理；组织质量验收工作。质量管理应遵循动态控制的原则，采用事前、事中、事后控制的方法，利用合同、技术、经济和组织措施对参建单位实施有效的管理，确保质量目标。

3、进度管理

项目建设总体进度受征地拆迁进度、融资进度、设计进度、施工进度的影响，项目公司应综合考虑各种因素，编制总体计划，确定总体目标、阶段目标、节点目标，并将目标分解后以合同手段在各参建单位的履约行为中体现。参建各方均应制定详细、可行的进度计划和保障措施，并在工程实施的全过程中予以贯彻落实。

PPP项目进度管理中的一大特点是在不违反基本建设程序的前提下可科学合理的安排交叉、搭接工作，如征地拆迁与工程建设、勘察与设计、初步设计与施工图设计、设计与施工、控制性工程与普通节点工程。这也体现了PPP项目的效率，项目公司应重点从提升效率的方面科学的安排工作，而不是盲目的压缩合理工期。

为实现总体进度目标，确保进度计划的落实，项目应从以下几方面加强管控：

（1）加强工程建设的各项前期工作；

（2）加大开展融资工作的力度，保证建设资金；

（3）建立健全计划管理体系和制度；

（4）加强计划实施过程的检查、监督；

（5）加强协调项目建设的内、外部关系，创造良好的建设条件；

（6）加强信息的建设、提高管理水平；

（7）加强技术管理工作；

（8）制定考核制度，运用纠偏措施、奖罚措施等管理手段，确保进度。

4、安全生产和环境保护管理

项目建设的安全生产和环境保护必须遵守《安全生产法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》的规定，也是项目公司和参建单位一项最基本的工作。

安全生产要从危险源辨识，分析本项目安全风险源入手，贯彻“安全第一、预防为主”的方针，建立安全生产管理体系，制定安全生产管理制度，建立安全生产预警机制，实行安全生产考核评比与奖惩，构建由项目建设各单位各负其责、齐抓共管的局面，达到安全生产的目标。

在工程建设的设计中要充分考虑环境的因素，降低和避免对环境的影响。建设工程环境保护措施主要包括大气污染的防治、水污染的防治、噪声污染的防治、固体废弃物的处理以及文明施工措施等，项目公司可采用合同、经济等手段督促责任单位落实环境保护措施，达到环境保护标准。

5、成本管理

项目建设期的成本主要由融资成本、工程成本、管理成本，一般情况下，融资成本和工程成本占总成本95%以上，如何有效控制融资和工程成本是成本管理的关键。项目公司可从以下几个方面进行成本控制：

（1）建立合理的项目组织结构，使项目管理中不同环节都有专人、有权限、进行投资控制；

（2）确定成本控制目标

（3）资金需求计划与融资计划需匹配；

（4）努力寻求成本低、期限长的融资渠道，精心设计不同融资方案的组合；

（5）择优选择设计单位、施工单位、监理单位、造价咨询单位；

（6）确保勘测的质量，避免因勘测的不准确造成投资的浪费；

（7）优选设计方案，推行限额设计，确保设计质量，减少设计变更；

（8）加快征地拆迁工作；

（9）合理安排工期，加快施工进度，节省利息支出和财务费用；

（10）做好合同管理，加强合同履约；

（11）加强信息管理，进行投资动态分析，发现问题，及时纠偏。

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风险管理

风险管理的目标是在一个风险存在的环境中采取措施把风险发生的可能和发生后影响的程度降到最低的过程。由于PPP项目的长期性，不可预见因素多、干系人多，所以PPP项目风险比传统模式的风险更加复杂，国内诸多机构和王守清等知名专家学者对PPP项目的风险进行了大量的研究，针对PPP项目的风险分配机制提出了三条原则：1.对风险最有控制力的一方控制相应的风险;2.承担风险的程度与所得回报相匹配；3.承担风险的风险要有上限。根据这一原则，政府方一般承担法律、政策方的风险，社会资本方一般承担商业方面的风险，不可抗力风险共同承担。项目公司作为PPP项目投融资、建设、运营的主体，同时也是风险管理的主体，要根据项目的特点和项目所处的自然社会环境，通过风险识别、风险评估，进行风险分配和应对，采取主动行为合理的使用回避、转移或风险自留等方法对所涉及的风险实行有效的控制，妥善处理风险事件造成的不利后果，可靠的实现预控的目标。

风险管理是在项目全生命周期内持续不断的过程，一般动态管理模式：

风险管理在项目的早期介入，可使风险管控的效果达到最佳，所以建设期的风险管理尤为重要，以下对项目建设阶段的可能出现的风险因素进行梳理，并提出风险管控措施的建议：

1、政策、法律风险

政策、法律风险由政府方承担，项目公司应争取在PPP合同和特许经营权协议中明确对此类风险的保障权利条款，同时应加强与政府职能部门的沟通联系，及时收集研究最新政策信息，当政策和法律发生变化时，提前做出相应调整，减小对项目建设、运营的不利影响。

2、社会风险

利用政府力量及时化解社会矛盾，当突发生社会事件时，项目公司应积极配合政府方快速有效的处理以减少损失。同时项目公司和参建单位应与周边群众建立和谐关系，协助解决实际问题，及时掌握社会舆情和动态，做好预防措施。

3、自然风险

因自然因素导致的不可抗力风险，由项目公司和参建单位采用购买保险等方式进行风险转移。

4、融资风险

融资的风险主要有：融资的可获性、融资的及时性和利率的变化。融资的风险由项目公司中的社会资本方承担，项目公司应深入的进行融资市场的调查和研究，结合项目的需求制定合理的融资方案和备用方案，同时应加强融资合同的履约。

5、市场风险

市场风险主要发生在项目运营期，但与项目建设的规模、标准及市场预测的准确性息息相关，需要政府方和项目公司共同应对。市场风险主要表现为：使用量不足、竞争过渡、收费价格达不到预期等，这些问题应在项目策划阶段进行准确的市场预测，并在PPP合同和特许经营权协议中明确最低使用量、竞争的排他性、收费价格补偿机制等条款，另外，在工程的设计过程中，项目公司应组织相关单位深入研究和挖掘项目的市场潜力，拓展项目收益的空间和渠道。

6、技术风险

技术风险的管控应遵循的原则是：对于不成熟的技术采取回避，对于不能回避的技术风险通过严格管理的措施来防范。项目公司应组织建立由项目公司牵头、参建各责任单位参与的技术管理体系，制定设计、施工、监理各负其责、紧密配合、严抓共管的工作机制，降低风险发生的概率和影响。

7、合同风险

项目公司合同风险的防范措施，一是要设置专门的合同管理机构；二是要科学完善的制定合同管理制度；三是要认真签署合同，合同要合法合理、平等自愿、可执行性强；四是要加强履约的管理。

8、管理风险

管理风险主要表现为：对PPP管理模式认识不足，造成管理混乱的风险；管理协调信息不畅，造成工程实施延误和错误的风险；财务管理能力不足，造成资金损失的风险。项目公司应组织学习PPP相关的政策文件、合同文件，向PPP各方干系人做好宣贯工作，厘清管理界面，理顺管理关系；大型工程项目建设的信息管理尤为重要，项目公司应建立快捷、通畅的信息沟通渠道和平台，准确的传达、报告、交流各类信息和指令，避免引起争议、误会，进而影响工程的实施；建立健全财务管理体系，加强资金使用的监控，实施严格的资金资产审查审计制度，严控资风险，避免资金损失。

9、环境风险

工程技术应按法律法规的要求进行环境保护，要认真分析评估对环境的影响，制定大气污染的防治、水污染的防治、声污染的防治、固体废物处理、文明施工的措施，明确责任，通过技术、经济、合同、组织等管理手段，防范风险。

【参考文献】

【1】 陈玲燕：《建设工程项目管理（第二版）》华中科技大学2017年版

【2】刘刚亮、陈杰：《广佛肇高速公路BOT+EPC建设管理模式研究与建构》人民交通出版社股份有限公司2016年版

【3】王雪清：《国际工程项目管理》中国建筑工业出版社2000年版

【4】邓铁军：《工程风险管理》人民交通出版社2004年版

【5】 王守清、王盈盈：《政企合作（PPP）王守清核心价值观点》中国电力出版社2017年版

【6】贵州君跃律师事务所：《政府与社会资本合作模式（PPP）政策法规集成》中国法制出版社2016年版

【延伸阅读】

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——万博研究院新供给中心主任刘哲

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