调查研究︱区域协同立法中存在的问题与对策研究 期货基金的风险有哪些方面的问题和对策研究

1.1.2.地方层面

2006年辽宁、吉林和黑龙江三省共同签订了《东北三省政府立法协作框架协议》，开创了我国区域协同立法的先河。在此后的实践中，三省政府法制部门围绕着振兴东北工业基地、促进科技进步、推动新农村建设等方面完成了许多立法项目，这姑且可以看作是区域协同立法的雏形。随着时间的推移，区域协同立法逐渐呈现出三种模式，即京津冀、长三角、粤港澳模式。

京津冀的协同发展似乎存在着隐形的等级划分，在立法方面，三地的协同发展采取了一种以北京为核心，与其他地区相协同的立法模式，该模式的重要目的之一就是疏解北京在交通、环境、人口等方面的压力。2015年《京津冀协同发展规划纲要》审批通过，同年三地人大出台《关于强化京津冀人大协同立法的若干意见》，之后三地又以共同发文的形式提出，将围绕环境保护、公共安全、公共卫生、文物保护等方面开展协同立法。京津冀协同立法过程体现了较强的政治性色彩，其推进动力也主要源于宏观政策，因此三地发布的文件在体例结构、条款表述以及章节设置上具有高度的一致性。

长三角区域主要包括了上海、江苏、安徽、浙江等地，是中国经济最活跃的地区之一，该地区的区域协同立法活动相当活跃，已经出台了一定数量的文件或地方性法规。早在2007年，上海市就提出了长江三角洲地区协同立法的决议，并先后与江苏、浙江签署了《苏浙沪法制合作座谈会会议纪要》，以协同立法的方式，探索协调发展的有效形式。2023年国务院批准了《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，方案中提到要加强地方立法研究，为一体化示范区改革创新探索实践提供法制保障。2023年10月1日，上海、江苏、浙江、安徽三省一市人大常委会同步审议通过的《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》施行，为建立长三角区域以社会保障卡为载体的居民服务一卡通、促进基本公共服务便利共享提供了法治保障。长三角地区协同立法的内驱动力不仅基于其经济发展的不可分性，也基于对环境保护的现实需要。2023年江苏南京、镇江，安徽马鞍山共同通过《关于加强长江江豚保护的决定》，其制定背景就是江豚巡游横跨多市，仅凭一市一省的努力很难真正地保护好江豚。由此可见，长三角区域不仅同级省市间协同立法活动频繁，市级人大间的协同立法活动也相当活跃。

相较于其他两个区域，粤港澳大湾区的立法情况较为复杂。这一区域内部包括香港、澳门两个特别行政区、深圳、珠海两个经济特区及其他七个广东省辖地级市。这一区域的协同立法涉及特别行政区立法权、广东省级立法权、经济特区立法权和地级市立法权，立法权限错综复杂。就法系而言，香港实行的是英美法系，澳门是大陆法系，大陆实施的是社会主义法系。鉴于如此复杂的立法情况，粤港澳大湾区当前主要通过签署协议来促进区域融合发展，如《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》等，缺乏地方性法规的出台。

1.1.3.学界层面

目前，国内学界对于区域协同立法表现出了相当高的热忱，以“区域协同立法”为主题词检索可以发现，知网的文章数量在近几年中不断攀升，可见区域协同立法问题受到了学者们的广泛关注和讨论。

关于区域协同立法的具体内涵，目前有关部门并没有明确的定义，学界对此也有不少争议。例如，丁祖年认为，立法工作协作是指有关立法工作机构在具体承办立法事务层面上的协作，包括立法工作经验的交流、立法信息交流、立法技术的统一，甚至包括法规条文的借鉴（2008）。贺海仁认为区域协同立法是指两个或两个以上立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为（2023）。宋菲，郝书翠认为区域协同立法是一种新的立法形态，包括“内部协同”和“外部协同”两方面，其本质是区域发展政策推动的立法活动（2023）。

关于区域协同立法合法性的争论过去一直是学界讨论的热点。王玉明提出，全国人大可以制定《区域协同发展促进法》《城市群绿色发展促进法》或《城市群协同发展促进法》，为区域协同发展制定统一的具有普遍约束力的法案，为城市群区域合作提供制度基础（2023）。陈建平指出需要在宪法法律中明确区域协同立法的地位，重申制定《区域协同发展法》，构建区域立法机制（2023）。韩业斌认为可以通过修改《立法法》或者采用法律解释的形式赋予区域协同立法以合法性（2023）。今年《地方组织法》的修订为这一争论画上了休止符，未来学界讨论的重点问题将不再是区域协同立法的合法性问题，而是诸如立法主体、立法程序、立法范围等细节性事项。

关于区域协同立法工作的实际展开，学者们也提出了很多真知灼见。罗俊杰、易凌提出区域协同立法是一种立法体制创新，这一创新过程的实质是代表各方利益的立法机关之间的复杂博弈，要建立学习与交流机制以提升各方对区域协同立法的认知水平，并充分照顾到各方正当利益，要促进区域市场有效运作，逐步提升协同立法的水平（2009）。王娟、何昱提出在区域协同立法中不能以区域政府的参与来代替区域公众的参与，要构建信息公开平台，让公众更好地了解立法现状（2017）。冯汝指出要对京津冀环境保护立法进行协同性评估，以评估促进京津冀环境保护区域协同立法从形式协同走向实质协同（2018）。金梦认为立法者的心智构念是立法场景中制度变迁的动力来源，直接影响着地方治理方式，因此要以制度信任为基础，按照立法理性的要求提高协同立法者的智识水平、认知能力和立法技艺（2023）。朱最新提出，为确保区域协同立法在法治框架下为区域协调发展提供完备的区域法规范体系，应当针对征求意见模式、示范协调模式和共同协商模式等区域协同立法不同运行模式分别予以规范化、制度化、法治化（2023）。

综上，区域协同立法的发展需要从多个层面去看待。只有全面了解国家、地方与学界针对区域协同立法的理论与实践探索，才能真正明确我国区域协同立法发展的真实状态，继而才能立足于这一状态找到最合适的发展之路，使形式上的协同立法更快转变为实质上的协同立法。

1.2 区域协同立法的价值

作为一种地方立法协作方式，区域协同立法是促进区域协同发展的制度保障，其理论的完善本身就对于中国特色社会主义法治体系的完善具有着重要意义。客观上来看，区域协同立法的完善也确实解决了区域发展中的一些问题，具有理论和实践双重价值。

区协同立法作为一种新型的立法模式，对其展开研究具有着重要的理论价值。

第一，区域协同立法是对我国立法理论的补充。区域协同立法作为一种新形式的地方性法规，能够更好地为区域发展中的问题提供法治保障。在我国原有的法律体系中，一般由单个立法机关针对本行政区域内的事务进行立法，对于跨区域事务的规制往往由政府间通过签订行政协议等方式来解决。但是行政协议等缺乏严格的程序且法律效力较低，并不能有效解决区域之间的共通问题。区域协同立法活动的开展能够以地方性法规的形式为区域间的共性问题提供长期的、制度性的法治依据，补齐了我国在区域协同治理方面的短板，同时也补充了我国的地方立法理论。

第二，区域协同立法为我国区域协同发展提供了法治保障。党的十九大以来，习近平总书记对人大及其常委会明确提出：要围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，有立法权的地方人大要严格遵循立法权限，结合地方实际，创造性地做好立法监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。区域协同发展是当今经济社会发展的必然趋势，建设法治国家则强调政府的一切活动都要在法治轨道上进行，所以区域之间的融合发展同样需要在法治轨道上进行。只有通过区域协同立法，才能为各区域的协同发展提供法律上的依据，才能为区域间政府开展协同活动提供法治上的指导。

第三，区域协同立法工作的开展践行了习近平法治思想。习近平法治思想强调要坚持中国特色社会主义法治道路、坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化、坚持建设中国特色社会主义法治体系。中国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，不同区域存在着不同的特点，不同民族又有着各自的风俗文化，这些特性都必须在立法中加以体现。区域协同立法能够照顾到不同区域的特殊情况，充分贯彻中国特色社会主义法治道路，不仅能以法治的手段推动区域协同治理，也能以区域协同的方式促进中国特色社会法治体系的完善。

区域协同立法除了在理论上对我国经济社会的发展起到了重要作用之外，在实践中也有着不可替代的独特价值。

第一，区域协同立法可以节约立法资源。在课题组的访谈资料和查阅的文献中可见，我国的地方性法规多数都存在着较为明显的同质化现象，它们的立法体例、立法内容几乎大同小异，在某种程度上造成了大量的立法资源浪费。以文明条例为例，几乎全国各地为了创建文明城市都有相关的、内容比较相似的地方立法。然而，各地的立法资源实际上是有限的，这种浪费人力、物力的重复立法会进一步加剧我国地方立法工作中的人力紧缺、资金匮乏问题。造成这一现状的主要原因在于，拥有立法权的各地方主体之间缺乏有效的沟通机制，形成了一个个的立法孤岛。区域协同立法要求各立法主体在开展立法工作之前进行充分沟通，使所有地区都能够充分共享某一地区掌握的信息，保证了信息渠道的全程贯通，节省了多次调研的经济成本，同时协同主体之间也能够分摊立法活动所需要的人力或物力成本。以南京与镇江为例，在涉及南京、镇江间关于地铁管理的协同立法活动中，作为江苏省会城市的南京市立法经费较为充足，相比之下镇江市的立法经费较为紧缺，镇江通过与南京协同立法，整合了物力和人力资源，既保证了立法质量，又能够节省经费用于其他急需立法的事项。

第二，区域协同立法可以协同解决区域共性问题。社会治理面临的问题有些并不会仅仅局限于一省或一市的范围，比如空气、水污染会随着气流和河流的流动影响多个区域，野生动物的活动范围也会根据生活习性和活动形式而跨越多个区域。要解决这些区域存在的共性问题，仅仅依靠一个地区的单独立法是很难做到的，必须加强区域之间的合作，实现协同治理。与此相关的一个典型事例就是港珠澳大桥的建设与运营。港珠澳大桥横跨香港、珠江、澳门三地，存在着诸多问题需要各方协同解决。首先，大桥的建设需要各方协同，如果三地缺乏协同，在大桥的建设问题上难以达成一致意见，那么大桥的建设工程就难以得到有序推进。其次，大桥的运营也需要各方协同，如果三地无法就运营的制度安排展开协同，那么大桥的实际运营就会因为各地的管理制度差异而出现混乱。当前，由于内地与香港的交通管理体制存在差异，港珠澳大桥通行的车辆较少，所以这个问题的解决可以依赖后期三地协同立法活动的开展。

第三，区域协同立法可以满足现阶段地方立法的“小快灵”要求。我国现有的立法层级大致上可以分为三级：国家立法——省级立法——设区市级立法。这三个层级的立法机关各有特点，中央立法机关可以保障立法的权威性和统一性，但是其回应的是全国性的问题；省级和设区市的立法机关拥有充足的立法信息且制定程序相对快捷，但是其回应的是辖区内部的地域性问题。区域协同立法就是对区域发展中的某个共性问题快速立法，不仅体例小而且更追求实际效用，这与国家立法和传统的地方立法都不相同。以《镇江市人民代表大会常务委员会关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》为例，2023年12月28日南京市与镇江句容市跨市域地铁启用，随之而来的就是地铁内部发生的不文明行为横跨两市时该怎么处罚的问题。这样的区域性问题不可能得到国家立法机关的关注，也不可能以国家立法进行处理。而单凭镇江市或南京市某一个地区的单独立法去处理就会出现以下的荒谬场景，即一个人在南京段地铁吸烟可能仅仅需要罚50元，到镇江段就需要罚200元，这显然不具有合理性。因此，为了妥善解决这一问题，两地之间就轨道交通展开了协同立法活动，相关的立法缺失也自此得到了填补。

总体而言，区域协同立法的产生是我国社会区域协同发展的必然结果，但现阶段相关理论研究还无法满足实际的发展需要。作为理论研究者，我们不仅要清晰的认识到区域协同立法可能带来的实践问题和理论风险，还要深刻的认识到区域协同立法对于推动经济社会发展和优化社会治理的价值和意义，才能进行有效的理论研究并提出可行对策，为我国的法律发展贡献出应有的力量。

02

区域协同立法的现实问题

课题组在调研中对区域协同立法的现实运作情况十分关注，因此专门前往镇江市人大进行实地访谈，向相关的立法专家以及人大的有关领导咨询现阶段区域协同立法的实际运作样态。在访谈过程中课题组获得了较为丰富的第一手信息，为课题组在研究过程中答疑解惑给予了很大的帮助。

通过对镇江地区区域协同立法情况的了解可以发现，区域协同立法在取得显著成果的同时，其进一步发展也遇到了很多问题，这些问题的解决方式纷繁复杂，有的需要从宏观层面进行制度构建，有的则需要协调各方利益等。不过，令人可喜的是，我国区域协同立法探索随着《地方组织法》的修改势必迈进新的阶段。

2.1区域协同立法涵义不清

区域协同立法的概念目前还没有任何一个正式的文件给出具体定义，学界目前对于其概念的外延和内涵也存在比较大的分歧。有学者认为，区域协同立法可以分为地方人大间的协同立法和地方政府间的协同立法（区域行政协议），前者由地方立法机关主导，后者由地方行政机关主导。地方政府间的协同立法能否归类于区域协同立法，课题组认为还不能随意扩大立法的范围，因为区域协同立法作为一个新型的立法模式，本身缺乏相关法律的规制，而政府作为行政机关有着极大的权力应该严格受到法无授权不可为的限制，因此不宜将区域协同立法的概念扩展到政府之间的立法协作，否则就有政府行政权力扩张的风险。同时课题组在调研过程中，实务界人士对于区域协同立法的具体概念也存在着困惑，他们普遍认为区域协同立法的概念是一个值得进一步研究的问题。

区域协同立法概念的明晰无论在理论上还是实践中都有着极其重要的意义。一切自然科学、社会科学和思维科学的理论体系都是一系列基本概念和基本原理构成的，而对区域协同立法研究的出发点也必然要以区域协同立法本身的涵义出发去构建相关的理论。对区域协同立法具体概念没有达成共识导致了学界现在对于区域协同立法的研究尚处于一种比较混乱的状态，有的学者将政府间的立法活动认为是一种区域协同立法，因此就从行政法的角度去探讨区域协同立法。有的学者则认为区域协同立法是以人大为主体制定的地方性法规，应当从立法法和宪法学的角度去进行探讨。区域协同立法的外延到底有多大现在没有确切的说法，所谓的区域协同立法中的法是特指地方人大及其常委会制定的地方性法规还是包括政府制定的规章或者联合下发的规范性文件都没有定论。即使是地方人大的工作人员对于哪些事项可以进行区域协同立法，哪些事项不可以，谁来主导区域协同立法这些问题也不是很明确。因此，区域协同立法概念及其外延的明晰是当下必须要明确的问题。

区域协同立法的概念首先要明确其中的区域是什么，区域本身就是一个边界模糊的词语，可以包含某省内的两个地级市、跨省之间的市、长三角或者珠三角这种流域，甚至可以是南北方更大的空间。从某种角度说，只要两个地区存在着共同管理的或者相似的对象，就可以区域协同立法。北方地区普遍存在暖气，我们是否可以针对居民供暖制定区域之间的立法？但是，这样程度的立法显然不具有可操作性并且很难实现，那区域协同立法中的“区域”就需要进一步限缩。

其次，区域协同立法的主体有哪些？上文已经对于政府间的立法协作纳入区域协同立法的概念提出质疑。除此之外，即便是跨区域的人大及其常委会立法，也有着人大常委会主任会议、法制工作机构、人大的专门委员会等内部组织，那么谁来负责区域协同立法也没有明确的定义。除此之外，区域协同立法的形式、程序以及区域协同立法的效力等等都急需要明确。

2.2 区域协同立法的依据不足

区域协同立法的依据不足在2023年之前体现为没有任何法律进行授权，仅仅所依靠的是国家的政策开展立法活动，因此其合宪性一直广受质疑，因此各地开展协同立法活动也是摸着石头过河，立法的范围也局限在《立法法》第七十二条规定的地方立法事项之内。但是，随着《地方组织法》的修订，各地区域协同立法活动就有了上位法的授权，这样就不存在对其合宪性的质疑的。但是由于《地方组织法》的规定十分抽象，随着而来的就是立法的主体、立法的程序、立法的范围等细节进一步规定的问题。

首先要明确的是这次《地方组织法》的修订解决的是对于地方跨区域立法这种立法现象的合法性的问题，而对于立法主体、立法范围、立法程序都没有做出新的规定。因此，现有的区域协同立法就必须在各地方主体原来拥有的立法权限中进行，按照地方性法规的立法程序操作，设区的市之间进行的区域协同立法范围必须限定在《立法法》所规定的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。虽然在现实发展中一些县级市也有区域协同立法的迫切需求，但是其没有立法权，不能借助区域协同立法的名义去行立法之实。镇江市就严守法律界限，程序十分规范，在句容与南京通地铁之后句容市人大想要与南京制定轨道交通的地方性法规，作为县级市的句容是没有立法权的，于是其向镇江市人大提请与南京制定有关轨道交通地方性法规。这种经验可以为其他地区所借鉴，据课题组了解，有这种需求的情形并不少见。如江苏苏州的昆山与上海之间就存在类似问题。如《苏州市轨道交通条例》对于上海段的轨道没有做明确规定，仅在第二条规定“在本市行政区域内与外省、市相连的轨道交通的规划、建设、运营及其相关管理活动，国家和省另有规定的，从其规定。”而上海市则在《上海市轨道交通管理条例》没有相关跨区域的规定。或许相关地方可以参照句容市的经验，但是这里又有一个省级立法主体能否与市级立法主体协同立法的问题。

《地方组织法》的出台承认了区域协同立法的合法性，但是各地方立法机关的立法权没有得到扩大，而区域协同立法需要地方立法之间开展协同，协同的程序与机制却没有得到确认，这就导致了目前的区域协同立法实际上还处于一种弱协同的状态。以《关于加强长江江豚保护的决定》为例，该协同立法在全国处于领先的位置。该决定是南京市为主导牵头单位推动的，镇江与马鞍山在立法活动中参考了南京市的立法文本，三地共同开展了联合调研和讨论，最终形成了立法共识，出台了关于江豚保护的地方性法规。这个决定的出台是以三地人大分别发文的形式确定的，保证核心条款一致。在该地方性法规公布之前，三地确实存在着协同的事实，但是该地方性法规公布开始三地实际上就分道扬镳了，之后的立法报备、立法的执行、立法的评估依旧是各地自行开展，缺少了协同性。各地之所以在立法之后的阶段没有开展协同活动的原因就在于现行法律对此没有具体的规定，如果各地贸然规定会带来越权的风险。我国现有的执法权还是以行政区划进行划分的，单凭各地地方性法规是无法打通行政区划的限制的，因此需要更高层级的法律做出规定。比如针对宁镇之间的轨道交通执法问题，从目前的法律来看，南京的执法人员如果南京段其有执法权，如果进入镇江段是没有执法权的，如果需要在中途换上镇江的执法人员就显得很麻烦。

因此，现有法律必须进一步规定区域协同立法有关于协同的内容，才能打消实务中立法机关的顾虑，否则现有的区域协同立法只能处于一种立法之前协同合作、立法之后分道扬镳的状态。

2.3 区域协同立法过程中存在利益冲突

区域协同立法的辐射范围涉及多个地区，所以其过程中必然会存在不同类型的利益冲突。这些利益冲突的存在极大地阻碍了协同立法工作的有序推进，影响了协同立法成果的产出，是完善协同立法制度中必须解决的重要问题之一。根据冲突对象的不同，可以将利益冲突简单分为不同立法主体间的利益冲突以及人大立法目标与政府发展目标间的利益冲突。

2.3.1区域协同立法中不同立法主体间存在利益冲突

达成协同立法意向虽然代表着不同区域间存在亟待解决的趋同问题，但却并不意味着各立法主体认可的具体解决方式同样高度趋同。区域协同立法中涉及多个区域的立法主体，不同主体提出立法的主客观立场以及各自所代表的利益群体并不相同，正是这种差异性决定了不同立法主体间必然会存在利益冲突。以下将从我国的体制基础和不同区域间的实体条件差异两个方面分别分析，导致协同立法中不同主体间出现利益冲突的主要原因。

首先，我国复杂的压力型体制，在强化不同地域主政官员考核压力的同时也导致了立法主体间的利益冲突。压力型体制原本指的是“地方政府在运行中存在数量化的任务分解机制、多部门共同参与的问题解决机制以及物质化的多层次评价体系。” 但在进入21世纪后，这一概念逐步向复杂化转变。官员考核指标在GDP之外还增加了环境保护、社会维稳、疫情管理等诸多评价标准，政治锦标赛与行政问责制之间也形成了特殊的“激励——约束”制度。及至现在，官员考核压力的表现形式已经不再局限于上级政府对下级政府的政绩要求，还包括区域竞争中的发展速度压力和对公众与市场诉求的回应压力。基于不同的压力形式，不同区域立法主体间的利益冲突也存在差异。一方面，为满足上级政府的政绩要求和及时回应公众与市场诉求，主政官员在协同立法中可能会更加倾向于在短期内使所辖领域获得最大利益，或根据实际情况提出不同的利益诉求，在这一过程中就会出现不同立法主体间的利益冲突。例如，当协同立法的实现需要一方做出短期牺牲时，各立法主体可能就会因为对最大利益的共同追求而互不退让导致冲突产生。又或者，当一方以经济利益为追求目标而其他主体以环境利益为追求目标时，他们在协同立法中也会出现利益冲突。另一方面，区域竞争带来的发展速度压力使不同立法主体之间的对立程度加剧，不同立法主体间会为了在区域竞争中占据优势而产生利益冲突。

其次，我国历史悠久、幅员辽阔，复杂的历史背景、地理环境使不同区域在政治地位、经济体量、发展程度、资源分布等实体条件方面存在明显差异。这些差异的存在使不同区域的立法需求各不相同，也就必然会使不同立法主体间产生利益冲突。例如，当一方立法主体的经济实力远超另一方主体时，就可能出现较强一方以更加优质的生活环境为追求目标而另一方则以更加快速的经济发展为追求目标，此时，双方追求目标的差异必然会使其在协同立法中出现利益冲突。此外，需要特别关注的是，政治地位的差异虽然会带来利益冲突但也会在一定程度上缓解利益冲突，最为典型的例子要数京津冀地区的协同立法。北京与其他两地间政治地位的差异，使得京津冀间的协同立法内容多以北京为主导，三方之间虽存在利益冲突但却因为北京的特殊地位而得以消减，在一定程度上也加快了协同立法进程。不过，遗憾的是，京津冀间区域差异而形成的协同立法模式无法复制，或许待将来出现省市不同级别行政区域主体间协同立法时能够加以参考。

2.3.2.区域协同立法中人大立法目标与政府发展目标存在利益冲突

当前，进行协同立法工作的目的是为了解决不同区域间存在的趋同问题，通过立法限制区域内部各主体权力，从而达到协调各方利益解决共同问题的最终目标。但这一目标与地方政府的区域发展目标之间却存在明显冲突。立足于政府的视角，想要获得更大发展就必须拥有