地方债要建立和完善偿债基金

地方债要建立和完善偿债基金

梁发芾

近日，财政部发布通知，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等10省市将试点地方政府债券自发自还。

按照预算法，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，因此，此前地方政府试点自行发债，均由财政部代办还本付息，今年则强调自发自还，是地方发债的又一次突破。地方政府债务自发自还，权力大了，责任就大了，债务偿还也应该更加规范。

公开的信息表明，这些债务将主要用于三个方面：一是用于基础设施建设，二是用于保障房建设，三是转贷给市县。一些基础设施，如公路机场铁路建设等，到工程建成投入使用的时候，可以通过收费方式，补偿部分债务。但从近些年各地的收费公路桥梁等的管理实践看，基础设施收费，一方面存在费用高昂加大社会负担的弊端，另一方面也存在管理不善、筹集的资金不足以偿还债务的问题。与一些可通过收费偿债的项目相比，保障房与其他公益建设，将来通过项目自身偿还债务的可能性更小。廉租房和保障房建成后，主要是以低廉的租金为住房困难户提供保障，租金根本不足以补偿建设投资。其他一些公益建设如公立医院、学校的建设，污染的治理等，虽有巨大社会效益，但将来很难通过收费偿还债务。总的来说，地方债务的偿还，不但要靠基础设施自身投资回报，更要靠政府税收、土地出让等其他财政收入做保障。

为了确保地方债务的偿还，防范风险，稳定债市，除了诸如将地方债列入预算由人大审批，除了将债券公开上市接受市场约束，编制公开透明的地方资产负债表以及制定法律规定债务限额等措施外，发行债券的地方政府，还应该建立并完善偿债基金制度，对于偿债基金的资金来源，偿债基金的管理运营以及监督等，作出刚性的制度安排。如此，则既给债务提供了担保，也给投资人以信心。有保障的债务必然因为降低风险而降低风险溢价，节约利息成本，最终使地方政府举债更为容易，成本更为低廉。如果对于未来偿债不作出合理的规划和设计，对偿债资金不作出科学合理的管理，那么，地方债的偿还是否存在风险，就不无疑问。

现代国债诞生于英国，而英国在光荣革命后，每每在发行国债的时候，议会都会决定同时开征新的税收，以作为将来偿还国债的保证。后来，英国又建立减债基金或类似的基金，将一些用于偿债的税收和其他预算盈余纳入基金管理，专款专用，偿还国债利息。由于有这种严格的保障，光荣革命后的英国国债从未发生违约事件，英国国债也是全世界最安全因而低息的，成为真正的金边债券。美国在1795年出现第一个债务高峰时，国会颁布《偿债基金法案》，作为财政平衡原则的一个实施手段。1795~1836年，美国财政出现了32次盈余，每一次债务余额高峰和财政盈余与债务余额的减少交替出现，正是对平衡财政原则和这个原则支配下的偿债基金制度作用的最好证实。日本在1905年公债余额达到当初发行额383倍的情况下，成立了大藏省国债调整局，并于次年颁布了《国债整理基金特别会计法》，每年从“日俄战争债”中提取1.1亿日元用于积累偿债基金。而今日本是偿债基金最完善的国家。

清末时期，国外发行公债以筹资的方法和理念传到中国后，大清直隶总督袁世凯也在辖区发行地方债。袁世凯在发债的时候，并无偿债基金，他直接作出以某项收入做担保的说明。这种做法受到梁启超的嘲笑，认为主权国家向自己的人民发行债券，政府信用就是担保；还以某项收入做担保，国际惯例所无，因此将袁世凯的债务称为“袁世凯式公债”。实际上，在没有偿债基金或开征特定税收做保障的情况下，袁世凯的做法有其不得不如此的理由。当然，即使如此，人们也并不信任政府债，袁世凯举债以失败告终。在债信不彰的清末民初，地方公债都是有特定收入做担保的。民国时期的地方政府，为了建立政府信用，也为了更好偿还债务，一些地方已经建立了公债基金制度，如浙江省多次发行包括公路公债在内的公债，为此特设公债基金，1926年，为公债基金特设保管委员会，由省城总商会、银行公会、钱业公会和盐务团体推荐代表，会同监视保管。此公债基金的管理增加了政府债的信用，当然这种管理方式存在管理效率上的严重缺陷，并非现代规范的偿债基金管理制度。

政府发行债券以融资，靠的就是政府的信用，但中国地方政府的信用还存在疑问。目前试点的自发自还的公债，其风险状况怎样，会不会出现违约，会不会像以往那样只管借不管还，将偿债难题不负责任地留给后人，是不是最终将偿还责任再次推给中央政府，都存在极大的未知数。所以，建立和完善偿债基金或减债基金实乃当务之急。偿债基金可以从国债投资项目收益中提取一定比例，从财政收入按年注入，还可以从国债基金运作增值部分滚存。有保障的资金来源，规范的运营管理，是偿债基金的必要条件，也是地方债走上良性发展的必要条件。