《汇款业务反洗钱和反恐怖融资工作指引》解读 外汇汇款的适用范围包括

一、背景

2023年4月14日，央行发布〔2023〕102号《汇款业务反洗钱和反恐怖融资工作指引》（以下简称《指引》）。从“业务”这个层级来看，与“汇款业务”直接相关的反洗钱方面的政策发文包括了：

•《中国人民银行关于加强代理国际汇款业务反洗钱工作的通知（银发〔2008〕170号 ）》

•《中国人民银行关于加强跨境汇款业务反洗钱工作的通知》（银发〔2012〕199号）

•《中国人民银行关于金融机构在跨境业务合作中加强反洗钱工作的通知》（银发〔2012〕201 号）

•《中国人民银行关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银办发〔2018〕130 号）

值得注意的是，本次《指引》发文的背景，明确强调是“为了防范跨境和境内汇款业务洗钱和恐怖融资风险”，而这里的“境内汇款业务”如何理解？是指的境内机构与境内机构之间、还是境内机构与境外机构之间发生的款项往来，指引当中并没有明确的界定。但是从具体的条款内容来看：

•在“汇款汇出业务”项下，第3点指向的是关于 “境内汇款汇出”。

•在“汇款中间业务”项下，第2点指向的是关于 “跨境汇款”。

•在“汇款汇入业务”项下，第2点指向的是关于 “境外汇入汇款”。

因此，整体的《指引》政策我们可以理解为，仍是以“跨境汇款”为主要业务场景。

二、框架

《指引》总共 四个部分，内容涵盖了 13项具体条款，框架梳理如下：

三、内容

下文将按照“汇出机构”、“代理机构”、“汇入机构”三个不同的视角，对前后与之相关的政策内容进行对比和分析，并列示相同点和不同点。

1、汇出机构

从汇出机构的视角来看，《指引》中阐述了两类业务，一类是“汇款汇出”。另一类是汇款汇出、且“单笔交易金额人民币5000元或外币等值1000美元以上”。

无论属于上述哪种业务类型的表述，需要关注的重点是其中的 “登记”与 “核实”操作。

1.1 相同点

不论是原先政策中特别针对 “跨境汇款”的描述，还是新的《指引》中关于 “汇款汇出”的规定，均存在以下 相同的三项条款：

① 汇出机构应当获取和登记：a.汇款人姓名或名称、账号、住所；b.以及收款人的姓名或名称、账号。

②汇款人没有在汇出机构开户的、或汇出机构无法登记“汇款人”账号的：可登记、并向接收汇款的机构提供其他相关信息，确保可对该笔交易跟踪稽核。

③单笔人民币1万元或外币等值1000美元以上的：a. 还应当登记“汇款人”的有效身份证件或其他身份证明文件的号码；b. 通过核对或查看已留存的客户有效身份证件、其他身份证明文件等措施核实“汇款人”信息，确保信息的准确性；c.如怀疑客户涉嫌洗钱、恐怖融资等违法犯罪活动的，无论交易金额大小，义务机构应当核实汇款人信息。

1.2 不同点

从“汇出机构”角度，《指引》和原先的政策进行对比， 不同点主要体现在以下三 项：

① 《指引》调低了汇款汇出业务的单笔人民币金额的标准。规定“单笔交易金额人民币 5000元或外币等值1000美元以上，应当核对或查看...”，对比原先的 〔2018〕130号文、 〔2012〕199号文，人民币汇款汇出的金额标准均为1万元。

②《指引》规定，“若汇出机构无法将上述 所有汇款人信息提供给汇入机构时，应当至少将 ‘汇款人账号’或者其他‘ 能够确保可对该交易跟踪稽核的信息’，提供给汇入机构，并在汇入机构或者相关主管部门需要时，向其提供汇款人其他信息"。

③〔2018〕130号文中，提出了“唯一交易识别码”的概念，并明确了“唯一交易识别码是指由字母、数字或符号组成的号码，与用于汇款的支付清算系统或报文系统协议相一致”。同时，130号文中对汇出机构无法登记收款人账号的，规定“机构应当将唯一交易识别码作为汇款人或收款人账号进行登记” ，确保该笔交易可跟踪稽核。

1.3 小结

从汇出机构的视角，与汇款业务相关的政策梳理如下：

2、代理机构

2.1 相同点

从代理机构的视角出发，以下 三项内容为 相同的政策表述：

①（代理机构）应当完整传递汇款人和收款人的所有信息。

②（代理机构）采取合理措施识别是否缺少汇款人和收款人必要信息。

③依据风险状况，明确执行、拒绝或暂停上述汇款业务的适用情形及相应的后续处理措施。

2.2 不同点

其中针对“跨境汇款”业务，《指引》与原先的政策对比， 不同点体现在以下 两项：

①代理机构应当在合理可行的范围内， 尽快从“汇出机构”获取缺少的必要信息。 如未能获取缺少的必要信息，代理机构应当：考虑限制或结束与“汇出机构”的业务关系；或者采取其他合理措施，防控相关洗钱和恐怖融资风险。

②通过代理机构（包括境外代理机构）开展汇款业务的：银行业金融机构 应当将代理机构纳入自身反洗钱和反恐怖融资框架，并建议代理机构执行本指引相关规定。

2.3 小结

代理机构有关的政策梳理如下：

3、汇入机构3.1 相同点

从汇入机构的视角， 相同的政策条款包含了以下 三项：

①（汇入机构）需“识别”是否缺少汇款人和收款人必要信息。

②依据风险状况，（汇入机构）明确执行、拒绝或暂停上述汇款业务的适用情形及相应的后续处理措施。

③外币等值1000美元以上的“境外”汇入，汇入机构应当通过“核对”或“查看”已留存的客户有效身份证件、其他身份证明文件等措施“核实”收款人信息。

3.2 不同点

《指引》与〔2018〕130号文对比， 不同的政策条款包含以下 三项：

①《指引》调低了“汇款汇入”业务单笔人民币金额的标准。规定“单笔交易金额人民币 5000元或外币等值1000美元以上，应当核对或查看...”，对比原先的 〔2018〕130号文、 〔2012〕199号文，人民币汇款汇入的金额标准均为1万元。

②《指引》明确了在 “汇款汇入”业务中，如怀疑客户涉嫌洗钱、恐怖融资等违法犯罪活动的，无论交易金额大小， 汇入机构应当核实“收款人”信息。 与之形成对比的是，原先的〔2018〕130号文中该条款是列示在“跨境汇出汇款”业务项下，规定了“汇出机构应当核实‘汇款人’信息”。因此，今后涉及汇款汇入的业务场景，应当关注“客户是否涉嫌洗钱或恐怖融资等违法犯罪活动”。

③《指引》中规定，若缺少汇款人或收款人必要信息，汇入机构应当在合理可行的范围内，尽快从“汇出机构”获取缺少的必要信息。如未能获取缺少的必要信息，汇入机构应当考虑： 限制或结束与该机构的业务关系；或采取其他合理措施，防控相关洗钱和恐怖融资风险。

3.3 小结

从汇入机构的视角，政策梳理如下：

四、问题

《指引》中第三项< 关于办理汇款汇入业务>下，“对于单笔交易金额人民币5000元或者外币等值1000美元以上的境外汇入汇款， 如汇出汇款的机构未对收款人信息进行核实，接收汇款的机构应当通过核对或查看……等措施核实收款人信息”，该如何理解？

首先，明确这是属于 “境外汇入”汇款项下的业务。

其次，交易金额需要满足“人民币5000元或者外币等值1000美元以上”这一条件。

最后，实践当中，境外（汇出）机构通过报文形式向境内（收款）机构核实收款人的相关信息，属于业务办理过程中的“节点”之一。当然并非所有的境外汇入，都可能存在这种场景。

所以，上述问题其实最终想表达的是， 如果境外（汇出）机构“已经”对境内收款人进行了核实的前提下，境内（收款）机构是否还需要核对或者查看收款人有效身份证件等形式，来核实收款人的信息？

分析如下：

•从上文中第三部分关于“汇入机构”的政策梳理结果来看，《指引》强调了“如怀疑客户涉嫌洗钱、恐怖融资等违法犯罪活动的，无论交易金额大小，汇入机构应当核实收款人信息”。

•从境内（收款）机构的角度而言，如果不对收款人进行身份核实，又该如何判定客户（即收款人）是否涉嫌洗钱、恐怖融资等违法犯罪活动？仅凭境外（汇出）机构核实，不足以完全覆盖对“客户涉嫌洗钱或恐怖融资活动”的判断。

•因此，不论境外（汇出）机构是否对境内收款人身份等信息进行了核实，涉及到境外汇款汇入、且满足交易金额条件（人民币5000元或者外币等值1000美元以上），作为境内收款机构，仍建议“核对或查看客户有效身份证件等措施来核实收款人信息”。

五、结语

本次《指引》的发布，总体仍是以跨境汇款业务为主要场景，在一些细节条款上有所增加。例如调低了单笔人民币跨境汇出汇入的下限标准、代理机构需要纳入（被代理机构）反洗钱反恐怖融资框架、汇入业务下怀疑客户涉嫌洗钱或恐怖融资活动的核实规定等。

区别于以往与跨境汇款业务反洗钱管理相关的政策，本次《指引》明确列示了“银行业金融机构”和“相关非银行支付机构”两类主体，并且“非银行支付机构为客户办理网络支付业务并在收款人、付款人之间转移货币资金的行为”同样适用于《指引》。

参考：

【1】《汇款业务反洗钱和反恐怖融资工作指引》（银发〔2023〕102号）

【2】中国人民银行关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知（银办发〔2018〕130号）

【3】中国人民银行关于金融机构在跨境业务合作中加强反洗钱工作的通知（银发〔2012〕201号）

【4】中国人民银行关于加强跨境汇款业务反洗钱工作的通知 （银发〔2012〕199号）

【5】关于加强代理国际汇款业务反洗钱工作的通知（银发〔2008〕170号）

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