第81次常务会议：《外汇管理条例》与外汇管制 经常项目外汇收支应当具有真实合法

《外汇管理条例》与外汇管制

西南财经大学法学院副教授 汪蕾

（2015年4月13日）

自2008年金融危机爆发后,国际外汇市场常常出现大幅波动。2012年,欧债危机形势一度恶化,市场避险需求推动美元对大多数货币走强。新兴市场国家表现不一,货币走势出现分化,墨西哥、韩国、俄罗斯等国货币升值,巴西、印度、南非等国货币贬值或保持低位。2013年9月,我国外汇储备余额为3.66万亿美元,较上一季度增长1600亿美元。在国际金融危机尾部风险较小情况下,主要发达经济体继续实施量化宽松货币政策,境内外正利差将刺激套利资本流入我国。在这种内外环境复杂的情形下,只有积极实施我国外汇管理的法律制度，方能避免、减少外汇储备风险和防范境外主体利用资本流动进行资本套利。

外汇通常是指以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资产，包括外币现钞（纸币和铸币）、外币支付凭证或者支付工具、外币有价证券、特别提款权及其他外汇资产（第3条）。尽管外汇在形式上表现为某种外国货币或外币资产，但并不能因此就认为所有的非本国货币都是外汇。只有那些具有可兑换性的外国货币才能成为外汇。外汇管理又称外汇管制，是指一个国家为了保持本国的国际收支平衡，对外汇的买卖、借贷、转让、收支、国际清偿、外汇汇率和外汇市场实行一定的限制措施的管理制度。外汇管制的目的在于保持本国的国际收支平衡，稳定汇率，限制资本外流，防止外汇投机，促进本国的经济发展。从效力层级和结构来看，我国的外汇管理法律体系一直延用基本行政法规辅以配套规章的模式。其中，1996年1月29日发布，并经1997年和2008年两次修订的《外汇管理条例》是我国现行外汇管理法律体系中的基本行政法规。主要内容有：

规定了条例的适用范围。《外汇管理条例》对适用范围的规定采取了属人主义与属地主义相结合的原则。境内机构和境内个人的外汇收支或者外汇经营活动，不论其发生在境内或境外，均适用该条例。对于境外机构和境外个人而言，仅在中国境内的外汇收支和外汇经营活动适用该条例。（第4条）

明确对外汇资金流出、流进实施均衡监管。我国在资本缺乏、外汇资源紧缺的条件下，外汇管理长期执行“宽进严出”的政策。近几年，由于外汇储备迅速膨胀，外汇持有成本和贬值风险也相应放大，同时，对国内通货膨胀也起了推波助澜的作用。为此，2008年修订的《外汇管理条例》在整体上改为采用对资金流出、流入均衡监管的原则，即既要保证国家的外汇收入和外汇储备，同时也要鼓励资金有序流出和防止投机性资金流入，从而促进国际收支平衡。《条例》要求经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础（第12条第1款），取消外汇收入强制调回境内的要求，允许外汇收入按照规定的条件、期限等调回境内或者存放境外（第5条、第9条、第13-14条）；规范资本项目外汇收入结汇管理，要求资本项目外汇及结汇资金应当按照批准的用途使用（第21-23条），增加对外汇资金非法流入、非法结汇、违反结汇资金流向管理等违法行为的处罚规定（第39-48条）；明确外汇管理机关有权对资金流入流出进行监督检查及具体管理职权和程序（第2条、第9-10条、第12条第2款、第15条）。

完善了人民币汇率形成机制及金融机构外汇业务管理。规定人民币汇率实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度（第27条）；经营结汇、售汇业务的金融机构和符合规定条件的其他机构，按照国务院外汇管理部门的规定在银行间外汇市场进行外汇交易（第28条）；调整外汇头寸管理方式，对金融机构经营外汇业务实行综合头寸管理（第25条）。

加强对跨境资金流动的监管、监测，建立国际收支应急保障制度。条例要求办理外汇业务的金融机构应当对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查，同时规定外汇管理机关有权对此进行监督检查，以保证经常项目外汇收支具有真实、合法的交易基础（第12条）。条例还加强了流入资本的用途管理，要求资本项目外汇及结汇后人民币资金应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用（第23条）。同时，条例建立健全了国际收支统计申报与统计监测相结合的制度，要求有外汇经营活动的境内机构，应当按照国务院外汇管理部门的规定报送财务会计报告、统计报表等资料（第35条）；金融机构通过外汇账户办理外汇业务，并依法向外汇管理机关报送客户的外汇收支及账户变动情况（第7条）。外汇管理机关可以全方位对跨境资金流动进行监测（第6条）。为了在国际收支出现大进大出风险的情况下有效隔离风险，我国还根据世界贸易组织规则建立了国际收支应急保障制度，规定国际收支出现或者可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施（第11条）。

确定人民币主权货币地位及保税区外币结算适用的例外。法偿货币的单一性，是保证币值稳定和金融安全的重要条件。中国境内禁止外币流通，并不得以外币计价结算，但国家另有规定的除外（第8条）。这是维护人民币主权货币地位的必要措施。但是，随着我国对外开放程度的日益加深，为满足境内机构和个人对外频繁经济交往的需要，在国家另有规定的特定情形下，在不影响人民币主权货币地位的前提下，在我国境内也有条件允许外币结算。根据《保税监管区域外汇管理办法》有关规定，保税监管区内与境内保税监管区域外之间货物贸易项下交易，可以以人民币计价结算，也可以以外币计价结算；区内机构之间的交易，可以以人民币计价结算，也可以以外币计价结算。这是针对保税区的特殊属性和功能而制定的特殊政策。

关于地方政府配合外汇管制的几点建议：

第一，配合宏观经济政策导向的调整，改变原有盲目鼓励出口和招商引资的政策。外汇储备激增会带来储备的持有成本过高，加大人民币升值压力，引发通货膨胀和降低货币政策有效性等负面影响。为了解决我国外汇储备持续过快增长的问题，地方政府应积极配合中央政府调整相关宏观经济政策：（1）减少出口。通过降低甚至取消出口退税来限制“两高一资”即“高耗能、高污染、资源性”产品的出口。（2）增加进口。积极扩大进口，尤其要加大对关键技术和关键设备的进口，此外，还可以加大政府的海外采购规模。（3）提高引进外资质量。引进外资要有针对性，不同产业采取不同的政策。对于我省急需发展的产业，要积极引导和鼓励外资进入并给予税收方面的优惠；对于普通产业，要在遵循国民待遇的基础上，统一内外资企业所得税；对于低水平、高消耗、高污染的产业，要严格限制甚至禁止外资进入。（4）积极引导和鼓励我省企业和居民“走出去”——进行海外投资，这样可以使外汇资金有效流出。

第二，推动人力成本升级，扩大市场需求，促进经济增长模式的转变。我国在国际市场的竞争优势，并不是人民币汇率，而是低廉的劳动力价格和土地、矿产资源等其他生产要素价格。在人民币升值压力下，可以借机对一定历史条件下形成的低廉劳动力和其他生产要素进行重新估值，提高劳动力和其他生产要素的价格水平，这样不仅可以提高我国产品出口成本，减少贸易顺差，还可以增强购买力，扩大市场需求，促使经济增长模式由依靠外需逐步转向内外需并重。当务之急，应把解决汇率问题与推进城乡社会保障体系、推进中西部发展结合起来，调整不合理的收入分配格局，提高职工工资，特别是提高普通工人和农民的收入水平，同时提高社会保障标准，遏制两极分化，让在改革中受损失的弱势群体也能享受到应该享受的改革成果。

第三，完善保税监管区域外汇管理制度，防范“热钱”流入。保税区贸易具有关税豁免、自由进出的特点，与之配套的外汇管理政策以简化外汇收支手续、便利区内企业贸易活动为监管原则，在促进保税区业务发展方面发挥了重要作用。但是，相对灵活、宽松的外汇管理政策在促进保税监管区域贸易便利化的同时也蕴藏着一定的风险，境外异常外汇资金可能通过保税区实现跨境流动。特别是在当前人民币升值压力较大、境外投机资本存在套利空间的形势下，境外异常外汇资金可能通过保税监管区域实现跨境流动。因此，应针对保税区发展实际制定相应的防范措施：（1）加强保税监管区域外汇收支的真实性审核。（2）将备案清单纳入电子口岸系统。（3）改进出口收结汇联网核查管理。（4）规范转口贸易业务操作规程。（5）完善保税监管区域服务贸易收结汇管理。（6）建立保税监管区域跨境资金流动预警监测机制。

汪蕾副教授简介

汪蕾，女，西南财经大学法学院副教授，硕士研究生导师。英国利物浦大学国际经济法硕士（LLMwithDistinction），西南财经大学博士。美国德州理工大学2008-2009年访问学者。四川省法学会劳动和社会保障法学研究会理事，四川省妇女发展与权利保护研究中心理事，《财经法学译丛》编委，省级精品课程《国际经济法》成员之一。主要研究方向为国际经济法和环境资源法。主持国家社科基金项目1项（《公私法协同背景下水资源权属制度研究》）、四川省社科基金项目1项，西南财经大学“211工程”青年教师成长项目1项及多项校级课题，并主研多项国家社科基金和省部级课题。

近年来在《中国法学》（海外版）、《中国劳动》、《生态经济》、《四川师范大学学报》等期刊上公开发表多篇法学论文，部分论文被人大复印资料全文转载。主编和参编《金融法》、《财政金融法》等多部法学教材。科研成果获四川省法学会民法2011年会优秀青年论文奖三等奖、2007年西南财经大学教学优秀成果二等奖。