广东样本：空头支票综合治理研究与实践 中国人民银行广州分行课题组 银行对空头支票的处理

提要 空头支票虽然是一个法律概念，但人们已经普遍把它当成“失信”的代名词，其危害是多方面的。它不仅严重破坏社会信用环境、扰乱票据的流通秩序、影响社会资金循环、造成社会资源浪费，更为严重的是它将抑制经济发展速度和质量。中国人民银行广州分行课题组这篇《调研报告》，从空头支票治理的国际比较入手，通过对我国支票使用量最大的地区之一，也是我国开展空头支票综合治理最早、力度最大的广东省的调研。提出了遏制空头支票蔓延，提高支票信用的多项政策建议。

支票具有安全简单、方便快捷、成本低等特点，是日常交易活动中最常用的支付工具。特别是随着全国支票影像交换系统的正式运行，企事业单位和居民个人签发的支票可以在全国范围内互通使用，支票的使用数量和结算金额都将大幅增长。然而，空头支票的存在直接破坏支票信用，妨碍支付结算秩序，损害持票人的利益，阻碍了票据市场的培育、金融生态环境的建设，必须对其进行综合治理。

一、空头支票治理的国际比较

世界各国对于出票人签发空头支票法律责任的认定存在一定的分歧。综合各国票据法及有关法律规定，对空头支票出票人的法律责任规定大体有三种，其立法体例也相应分为三种：

一是民事责任。即损害赔偿主义，以瑞士为代表。瑞士债务法典第1103条第3款规定：“出票人发出支票时，并无可由付款人按指示处分的金额，应对于持票人，在所致损害外，赔偿因其指示面额未得偿的金额的5％。”此立法例的理论基础是，无资金而签发支票，纯属个人的行为，并无损于公共利益，持票人可以向出票人行使追索权，请求清偿票据金额，并可请求赔偿损害，而不宜科以刑事或行政处罚。

二是行政责任。即行政处罚主义，以日本为代表。日本支票法第3条对空头支票的构成及其效力的规定与《日内瓦统一支票法》第3条的规定如出一辙。其第71条进一步规定：“支票出票人违反第3条规定时，处5000日元以下的罚款。”采此立法例的理由是，签发空头支票系违反票据行为规则，而未损害社会和国家公共利益，处以行政罚款已足，无须再科以刑罚；况且，在实务中往往存在出票人不甚清楚已无资金或资金不足而签发支票的情况，对此处以刑罚实属过苛（除非造成的损失或后果特别严重）、因为此时出票人主观上并不出于故意，仅是一种过失行为。至于出票人明知无资金或资金不足而签发空头支票的，其行为已构成故意犯罪，应按刑法中的诈骗罪处罚。票据法无须另作规定。

三是刑事责任。即刑罚主义，以法国为代表。法国1935年10月30日支票法统一令第64条规定：“签发无出票地之记载或无出票日之支票出票人，或记载虚伪日期于支票，或签发银行以外之人为付款人之支票者，处以支票金额6％之罚金，但此罚金不得低于100法郎……事前无资金而签发支票者，亦应处以同一罚金。资金较支票金额为少时，仅就其差额科以罚金。”

从以上比较看出，各国对空头支票法律责任的认定存在分歧。一般而言，对以诈骗为目的空头支票仅仅处以民事赔偿或行政处罚并不足够，而对因一般失误签发的空头支票处以刑罚又实属过苛。我国对签发空头支票的行为区分其是否以诈骗为目的，分别规定出票人承担刑事责任、行政责任和民事赔偿责任的法律责任体系，综合考虑了产生空头支票的各种情况，较为合理和科学，为空头支票综合治理打下了良好的法律制度基础。

二、我国空头支票综合治理的实践：以广东为例

广东是我国支票使用量最大的地区之一，也是我国开展空头支票综合治理最早、力度最大的地区之一。近年来，中国人民银行广州分行严格执法，防治并举，有效遏制了签发空头支票的违法行为，维护了良好的支付结算秩序。

（一）防微杜渐、严格执法，保持制裁签发空头支票违法行为的高压态势。虽然近年来广东通过票据自动清分系统发现的空头支票只占总交换票量的1％。左右，但鉴于其对支付结算体系和社会信用环境的严重危害性，人民银行广州分行及辖内中心支行从整肃金融秩序和构建良好金融生态环境的高度出发，从源头抓起，努力克服执法人手紧、经费缺、环节多等种种困难，认真审核事实和证据材料，查清案情，并由法律事务部门复核把关，严格按法定程序执罚，特别是对拒不签收空头支票行政处罚意见告知书和决定书的违法行为人，在当地发行量最大的报刊上刊登送达公告。此举在社会上引起很大反响，一些被公告的违法行为人主动上门签收了法律文书，认错受罚。公安部门还从中发现了个别诈骗犯罪嫌疑人