智库思享中国城投债主要风险及防范化解对策

中国城投债是指由地方政府融资平台作为发行主体公开发行的企业债券，多用于地方基础设施建设或公益性项目。地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。中国城投债的主要种类有企业债、短期融资券和中期票据三种。与城投债相关的概念有市政债券和地方债券。前者指地方政府或其授权代理人发行，由政府信用作担保、用于市政建设等公共品支出的金融工具。后者是相对国债而言，即以地方政府为发债主体，作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的债券，一般用于交通、通讯、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。

一、中国城投债的发展轨迹

1994年，中国财政和税收体制改革重新划分了中央和地方之间的财权与事权关系。改革后，税收收入向中央集中，地方财政占全国财政收入总额的比重不断下降。

2008年，全球金融危机爆发，中国政府为应对危机，推出4万亿经济刺激计划，以及财政和货币“双松”的政策，各地地方政府相应出台各种扩大投资、加大基础设施建设的计划。投资计划所需的巨额资金促使城投债市场规模迅速扩大，债券市场迅速升温。

2009年，地方财政支出高达全国财政支出的80％。地方财权与事权的不匹配使财政收支愈来愈失衡，城市经济发展中的公共设施建设投资的缺口越来越大。所以纷纷设立城投公司形式的地方融资平台，借助金融市场融资成为突破地方财政支出瓶颈的选择。

2010年，财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合发布《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），进一步明确地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，由此，地方政府融资平台成为国有资本参与地方基础设施建设、民生工程经营的重要形式。

2014年开始，国家陆续发布系列管控地方政府通过地方政府融资平台进行融资、推进地方政府融资平台转型的方案。2014年5月20日，《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发〔2014〕18号）明确提出要剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能。2014年8月31日全国人大常委会审议并通过《预算法》修正案，允许地方政府规范举债。2014年10月2日国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），要求明确划清政府与企业界限，剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能，并于10月8日发布《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），要求各级地方政府根据新修订的《预算法》，采取具体措施进一步深化预算管理制度改革。由此，地方政府融资平台进入以市场化为目标的转型阶段。

城投债作为政府融资平台的一种融资方式，因其融资成本较低、资金使用效率高等优点而成为地方政府融资平台的主流方式。数据显示，2018年到2023年，平台公司发行的城投债规模从2．5万亿元增长到4．5万亿元，每年保持20％以上的增速。与城投债发行规模放量增长相对应，平台公司信用等级上调与下调的比值保持在10倍以上，信用等级上调的平台公司数量较多，其中江苏、四川、浙江、安徽及山东地区的平台公司占比较高。虽然现阶段债务管理的思路为分割政府信用和平台公司信用、严控政府债务增长，但是平台公司业务的公益属性导致城投债扩容对地方政府构成一定的债务压力。平台公司的转型特征叠加地方政府投融资体系改革，导致城投债的风险进一步演化。

二、中国城投债存在的主要风险

（一）主要风险

1．规模风险。公司数、债券数及债务规模不断上升，可能带来地方政府债务规模风险。当地方政府隐性债务规模超过地方经济的承载能力时，不仅会给地方财政带来沉重的债务负担，还会影响地方甚至国内公共财政安全。当前以城投债为代表的地方政府隐性债务规模不断上升，大幅超过了国内生产总值（GDP）和地方财政收入增长速度。如不合理控制地方政府隐性债务规模风险，不将债务规模控制在经济体系可承受的范围内，可能加剧地方财力失衡，增大金融体系风险，甚至导致系统性财政风险和金融风险。

2．赢利风险。地方城投公司往往承担非赢利性的公共项目，其现金流状况和盈利性指标偏弱，有的甚至主营业务收入为零。为确保公共项目的顺利完成，地方政府会给予城投公司诸如资产注入、政府补贴、税收优惠等政策来支持其发展。城投债风险很大程度上取决于地方政府信用实力、对城投公司的支持意愿和持续性。因此，监管部门需在发行环节对发行规模与发行主体净资产的比例做出明确规定；发行后则需在城投债对市场的风险提示，如重大信息披露的及时性、详细程度等方面提出更高的要求。

3．偿债风险。与规模庞大的债务相比，地方政府财政拨款金额基本难以偿还存量债务，多用于偿还债务利息。一旦地方财政拨款不足或未及时拨付，可能致使企业资金链断裂、债务违约，引发金融市场动荡。

4．资产风险。地方政府为提高城投公司发债规模并提升其信用级别，会注入