第8期丨债券受托管理人原告适合性适格性研究

具体而言，中国资本市场上的债券主要可以分为三类，第一类为证监会体系下的公司债券，第二类为发改委体系下的企业债券，第三类为中国人民银行及交易商协会体系下的非金融企业债务融资工具。首先，对于证监会体系下的公司债券，证监会颁布的《公司债券发行与交易管理办法》（以下简称“《管理办法》”）规定，发行公司债券的，发行人应当为债券持有人聘请债券受托管理人。《管理办法》规定了受托管理人的职责，包括以下8项：（1）持续关注发行人和保证人的资信状况、担保物状况、增信措施及偿债保障措施的实施情况，出现可能影响债券持有人重大权益的事项时，召集债券持有人会议；（2）在债券存续期内监督发行人募集资金的使用情况；（3）对发行人的偿债能力和增信措施的有效性进行全面调查和持续关注，并至少每年向市场公告一次受托管理事务报告；（4）在债券存续期内持续督导发行人履行信息披露义务；（5）预计发行人不能偿还债务时，要求发行人追加担保，并可以依法申请法定机关采取财产保全措施；（6）在债券存续期内勤勉处理债券持有人与发行人之间的谈判或者诉讼事务；（7）发行人为债券设定担保的，债券受托管理协议可以约定担保财产为信托财产，债券受托管理人应在债券发行前或债券募集说明书约定的时间内取得担保的权利证明或其他有关文件，并在担保期间妥善保管；（8）发行人不能偿还债务时，可以接受全部或部分债券持有人的委托，以自己名义代表债券持有人提起民事诉讼、参与重组或者破产的法律程序。可见，证监会以行政规章的形式赋予了公司债券的受托管理人代表债券持有人采取法律行动的权利。然而，作为上位法的《民事诉讼法》和《仲裁法》对此存在立法空白。其次，对于发改委体系下的企业债券，引入了“债权代理人”的概念，但对于债权代理人的具体职责没有规范性的制度规定，在实践中，大多以协议约定的方式进行约束。再次，对于中国人民银行及交易商协会体系下的非金融企业债务融资工具，具体包括短期融资券、超短期融资券、中期票据、资产支持票据等，只有“主承销商”的概念，并没有引入“受托管理人”的概念。由此可见，由于上位法对债券受托管理人代债券持有人提起法律程序的原告适格性规定的缺位，导致对该问题有不同的认识，在实践中产生混乱。债券受托管理人在债券纠纷中是否为适格的原告？债券持有人能否自身提起法律程序？若债券受托管理人代债券持有人提起法律程序，是否剥夺了债券持有人自身提起法律程序的权利？对债券持有人，特别是非金融机构中小投资者的委托，债券受托管理人是否有拒绝接受其委托的权利？这些问题都亟需在立法层面进行规范。

二、债券受托管理人原告适格性立法现状

（一）《民事诉讼法》相关规定

《民事诉讼法》中跟债券受托管理人原告适格性相关的是诉讼代表人制度和诉讼代理人制度。

1. 诉讼代表人制度

中国民诉法下，诉讼代表人制度包括当事人人数确定的代表人诉讼和当事人人数不确定的代表人诉讼，《民事诉讼法》第53条和第54条分别进行了规定。《民事诉讼法》第53条规定，“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。”《民事诉讼法》第54条规定，“诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼；推选不出代表人的，人民法院可以与参加登记的权利人商定代表人。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。”

可见，诉讼代表人，是指为了便于诉讼，由人数众多的一方当事人推选出来，代表其利益实施诉讼行为的人。诉讼代表人具有双重身份，一方面他是诉讼当事人，另一方面他又是代表人。由于诉讼代表人是本案当事人，因此他与本案的诉讼结果有利害关系；诉讼代表人实施诉讼行为，不仅是为被代表的当事人的利益，也是为自己的利益。而在债券违约后，由受托管理人代表债券持有人的利益提起诉讼或仲裁，由于受托管理人并非债券纠纷的当事人，因此无法适用诉讼代表人制度。

2. 诉讼代理人制度

中国民诉法下，诉讼代理人制度包括法定诉讼代理人和委托诉讼代理人，《民事诉讼法》第57条和第58条分别进行了规定。《民事诉讼法》第57条规定，“无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。法定代理人之间互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。”《民事诉讼法》第58条规定，“当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”

可见，诉讼代理人，是指根据法律规定或当事人的委托，代当事人进行民事诉讼活动的人。中国民事诉讼法所规定的诉讼代理人分为法定诉讼代理人和委托诉讼代理人。法定诉讼代理人，是指根据法律规定，代理无诉讼行为能力的当事人进行民事活动的人。法定诉讼代理人的被代理人，只限于无民事行为能力的人或限制民事行为能力的人。委托诉讼代理人，是指根据当事人、法定代表人或法定代理人的委托，代为进行诉讼活动的人。诉讼代理人自身并非当事人，但其所为的诉讼活动及行为之实体和程序上的结果却必须由当事人来承受。与当事人还包括法人等团体组织不同，诉讼代理人只能是自然人，且必须具备诉讼行为能力。此外，最高法院也认为，“诉讼代理人应以自然人为限，非自然人不得为诉讼代理人”。在实践中，债券受托管理人一般为证券公司等金融机构，并非自然人，因此债券受托管理人代债券持有人提起法律程序也无法适用诉讼代理人制度。

（二）行政规章相关规定

由证监会颁布的《公司债券发行与交易管理办法》第50条第八款规定，“公开发行公司债券的受托管理人应当履行下列职责：（八）发行人不能偿还债务时，可以接受全部或部分债券持有人的委托，以自己名义代表债券持有人提起民事诉讼、参与重组或者破产的法律程序。”此外，证券业协会颁布的《公司债券受托管理人执业行为准则》第21条规定，“发行人不能偿还债务时，受托管理人应当督促发行人、增信机构和其他具有偿付义务的机构等落实相应的偿债措施，并可以接受全部或部分债券持有人的委托，以自己名义代表债券持有人提起民事诉讼、参与重组或者破产的法律程序。”

可见，证监会的行政规章和证券业协会的自律性规范赋予了受托管理人接受债券持有人的委托，以自己名义代表债券持有人提起法律程序的适格性。然而，根据《立法法》第8条第十项以及第9条的规定，诉讼和仲裁制度只能制定法律或者由全国人大及其常务委员会授权国务院制定行政法规，而不能以行政规章的形式做出规定。

综上，从中国债券受托管理人原告适格性立法现状来看，受托管理人代债券持有人提起法律程序缺乏上位法的支撑，属于当事人不适格，不具备诉讼要件。对于是否具备诉讼要件，法院应依职权进行主动调查，并基于诉讼要件欠缺而裁定驳回起诉，无须就起诉主张的实体法律关系进行审理；作为被告的债券发行人，也可以主张诉讼要件欠缺，请求法院直接驳回受托管理人的起诉。即使法院受理并做出判决，且判决发生效力，对作为适格当事人的债券持有人也不发生法律效力。

三、比较法视角下的

债券受托管理人原告适格性

（一） 普通法系国家

债券受托管理人原告适格性

1. 美国债券受托管理人原告适格性

美国债券受托管理人原告适格性主要规定在美国国会参议院及众议院颁布的《1939年信托契约法》（Trust Indenture Act,TIA）中。关于该法的立法背景，在1939年之前，美国没有专门的法律保护公众债券持有人的利益。1929年，股票市场暴跌之后，国会开始调查如何重塑公开证券市场中投资者的信心。债券市场投资者由于采取集体行动存在的障碍而对资本市场丧失信心。债券持有人由于广泛分散在各地，采取集体行动存在困难；而且，由于债券持有人各自有较小的个人诉求，其缺乏动力去克服地区分散问题，且采取行动须发生一定费用。由于以上原因，债券持有人无法在现实中较好地维护其自身利益。而且，当时的契约并不是标准化的，契约中存在大量的受托管理人