存款保险制度的国际经验与中国的路径选择 外币存款保险制度

存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构按照所吸收存款的一定比例向特定的保险机构缴纳保险金，当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其他经营危机时，由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式保证其清偿能力、保证存款人利益的一种特殊的保险制度。美国依据1933年通过的《格拉斯——斯蒂格尔法》设立了联邦存款保险公司（FDIC），率先建立了存款保险制度。目前存款保险制度已经在全世界范围内得到普遍推广，先后有100多个国家和地区建立了存款保险制度。

一、我国建立存款保险制度的重要性

到目前为止，我国仍然没有建立一套完备的存款保险制度。之前我国曾经出现了个别金融机构因经营管理不善亏损巨大而被央行宣布破产和关闭的案例，然而在处理这些金融机构时，由于没有适当的保障机制，给存款人造成了相当程度的恐慌，严重影响了公众对金融体系的信心；同时，有关部门处理这些金融机构的成本高、效率低，给政府带来了巨大的财政负担。随着我国银行业的成长发展，金融监管体制以及法律制度的不断完善，我国建立存款保险制度的环境日益成熟。从1993年国务院明确提出“建立存款保险基金，保障社会公众的利益”开始，到2010年6月国务院提出“应由中国人民银行和银监会负责尽快出台存款保险制度的实施方案”，再到2014年底中国人民银行起草了《存款保险条例（征求意见稿）》并向社会公开征求意见，我国存款保险制度的引入已经成为题中应有之义。

（一）能够创造公平的市场竞争环境

存款保险制度要求各金融机构按统一的衡量标准参加存款保险，缴纳一定比例的保险金，当任何一家参加存款保险的金融机构发生危机时，存款保险机构都给予提供一定的援助或宣告其破产，优胜劣汰，建立各金融机构间公平的竞争环境。当前我国金融业正在走向世界，外资银行和其他金融机构也在逐步进入我国，而外资银行大部分都是私有银行，个别金融机构的倒闭，很可能给我国银行业带来巨大影响。为了与国际银行业接轨，我国银行业也有必要建立存款保险制度来保护我国储户的利益，使国有银行、外资银行、中小股份制商业银行、城市和农村商业银行以及其它中小金融机构的商业信誉处于同一水平。只有这样才能建立起公平的竞争环境，使它们站在同一起跑线上公平竞争。

（二）能够较好地防范银行业存在的道德风险

我国现行的隐性保险制度使得当金融机构出现破产时，一切有政府买单，由政府承担金融机构经营失败的损失。这不仅助长了金融机构从事高风险行业的风气，同时也弱化了投资者的风险意识而减少了对存款金融机构有效监督，引发了严重的道德风险问题。相较于隐性保险制度而言，显性保险制度可以有效地降低道德风险水平。首先，存款保险机构可以有效地监督金融机构从事的经营活动，强制商业银行及时进行信息披露，对于有问题的金融机构给予警告或吊销其营业执照。其次，存款保险机构规定一定额度的保险限额，对于超过该额度的存款人不予保险，这样不仅可以使大多数人的利益可以得到保护，而且还可以警示部分存款人要有风险识别意识，有效地监督金融机构从事的商业活动，从而进一步防范了银行业存在的道德风险。

（三）能够提高处理问题金融机构的效率

当我国商业银行因经营不善而出现困难时，存款保险制度有明文规则与程序，保险基金来源事先有保障，存款保险机构有以下手段来有效地处理危机中的金融机构：（1）监管职能。如果发现银行有违规经营行为、经营管理不善或资本充足率过低时，存款保险机构有权提出指导意见，并要求其改正，从而避免使金融机构的危机进一步深化。（2）救助职能。当金融机构出现亏损或资金不足时，存款保险机构动用保险基金对出现清偿力危机的银行进行救助，防止银行出现挤兑风波、破产倒闭以及防止银行业出现系统性风险。（3）接管职能。如果援救失败，有问题的金融机构不得不倒闭时，存款保险机构接管破产银行的资金，通过市场化手段进行重组，从而使危机中商业银行的问题得到有效解决，以避免因个别银行破产导致整个银行业危机，尽可能提高处理危机银行的效率和减少处理危机银行的成本。

（四）能够减轻政府的财政预算压力

隐性存款保险制度下，当银行出现危机时，由政府提供协助，要么政府拨付给其巨额的贷款以帮助其度过危机，要么宣告其破产或重组，储户的损失全部由政府承担。这样银行从隐性存款保险中只获取收益，而不承担任何成本，实质上变成政府给银行的一种无偿补贴，这样无形中增加了政府财政的预算压力。如果政府不能有效地处理好危机，很可能演变为金融危机。而显性存款保险制度强制所有银行缴纳一定保费，不仅可以有效地防止逆向选择，而且可以有效地处理银行危机。当银行出现破产危机时，最终以保费的形式转嫁给银行，政府的财政预算压力也在无形中消失。

二、世界主要国家存款保险的制度设计

下面将分别对美国、德国、日本和印度设立的存款保险制度进行分析，能够更好地为我国存款保险制度的建立提供国际经验借鉴。

（一）美国的存款保险制度

美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。在20世纪30年代的大萧条中，全美有9755家银行倒闭，存款人损失约14亿美元，美国金融体系遭受重创。为了应对危机，1933年，美国成立了联邦存款保险公司（FDIC），1934年，建立了联邦储蓄信贷保险公司，负责向储蓄信贷协会提供存款保险。FDIC是一个独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计。其首要职能是为全美9900多家独立注册的银行和储蓄信贷机构的八种存款账户提供限额10万美元的保险，全美约有97%的银行存款人的存款接受FDIC的保险。其次是银行监管职能，其直接监管5616家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机构。最后是处置倒闭存款机构的职能。值得注意的是，FDIC只对银行存款人提供保险保护，不保护非存款债权人或倒闭银行股东的利益；只对支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等银行存款账户进行保险，对共同基金投资、股票、债券、国库券等其他投资产品不予保险。

（二）德国的存款保险制度

德国的存款保险体系由三部分组成，即设立在科隆的商业银行保护系统、设立在波恩的储蓄银行保护系统和设立在波恩的合作银行保护系统。一是商业银行保护系统。德国于1966年建立“共同基金”，对存款者提供一定的保护，但由于保护作用非常有限，因此，在1976年建立了“存款保护基金”取代以前的“共同基金”，并制定了存款保护的基本规则。受保护存款限于非银行客户的存款，包括外币存款和德国银行国外分支机构的存款。会员商业银行按其存款的0.03%收取保费。二是储蓄银行保护系统。该系统是联邦德国储蓄银行和汇划银行联合会于1975年建立的。其职能是：当本地区会员银行不能兑现债务或资本遭受损失而陷入困境时，地区基金有责任对其进行授助，但最多不超过基金总额的15%。每个会员银行每年缴纳基金的份额按其资产的0.03%计算。三是合作银行保护系统。该系统成立于1977年，并设立了保护基金。其职能是：当会员银行陷入流动性危机时，保护基金通过贷款、担保等方式进行援助。其会员每年缴纳的费用按存款的0.05%计算，如有必要可调高到0.15%。

（三）日本的存款保险制度

1971年4月，日本国会众参两院一致通过并公布实施存款保险法。根据该法案和该法案实施令，专门负责存款保险事务的日本存款保险公司（JDIC）于1971年7月1日成立。日本除了全国性的存款保险体系外，还有行业性的存款保险体系。日本采用强制加入存款保险体系的参保方式。必须参加保险的存款机构包括：银行（含城市银行、地方银行、长期信用银行、信托银行、外汇银行、互助银行）；信用金库和劳动金库；信用合作社。成员机构受保护的合格存款包括：活期存款、定期存款、互助银行法规定的定期缴款、信托业法规定的现金信托而收受的现金等。JDIC负责管理存款保险基金，基金的资金来源主要有：资本金、成员机构缴纳的保险费、投资收益，必要时，经大藏大臣同意后可从中央银行借入资金。保险基金的资金主要用于以下目的：赔付经营失败机构受到保险的存款，支付JDIC管理费用，归还中央银行的临时借款，投资于有价证券和存入指定金融机构等。

（四）印度的存款保险制度

1961年12月，印度通过了存款保险公司法，并据此在1962年1月成立了印度存款保险公司。1978年7月，公司改名为现在的存款保险与信用担保公司（DICGC）。印度采取强制的投保方式。加入存款保险体系的资格最初仅限于国有商业银行和外国银行在印度的分支机构，1968年，合作银行具备了参保资格，1976年，农村地区银行也具备了参保资格。在印度，除了下述八种存款之外，所有存款都得到DICGC的保险。这八种存款包括：外国政府存款、中央政府或邦政府存款、同业存款、合作银行的邦土地开发银行存款、可转让大额存单、作为现钞抵押的存款、在银行倒闭前或公告至少6个月或更早前由于附属债务转移所产生的存款、在国外的存款。DICGC设立了两个基金：总基金和存款保险基金。总基金由资本金、各种储备和基金投资收入积累三部分构成，日常行政费用支出从中扣除。存款保险基金的资金来源主要有五个渠道：参保银行所缴纳的保费，倒闭银行的清算费用，从总基金转移来的资金，从中央银行借款，基金投资收益。存款保险基金主要有六个支出和资金运用渠道：存款赔付支出，归还从总基金转移来的款项，归还中央银行借款，管理费用支出，投资支出，存入中央银行。

三、构建符合我国国情的存款保险制度

由于我国与成熟的市场经济国家相比尚有较大的差距，因此，我们应在借鉴国外存款保险制度成功经验基础上，选择适宜我国国情的存款保险制度的现实路径。

第一，形成一个以市场原则为基础的，规范的金融机构退出机制。在初期组建存款保险机构时，考虑到商业银行出资困难，可借鉴美国FDIC的做法，采取央行再贷款垫付资金、中央财政专项资金等设立存款保险基金，以谋求形成存款保险制度的基础性框架。在存款保险基金的运营管理上，可设立存款保险基金理事会作为存款保险基金的最高决策机构，并在其下设存款保险公司作为具体事务运作的执行机构。存款保险基金正式运营后，央行再贷款、财政资金可通过保费收入逐步偿还，期间政府色彩逐渐淡出，逐步建立一个相对独立于央行、政府部门的非盈利性存款保险机构。

第二，在存款保险的投保方式上，应当采取强制性原则，即采取国家为主导、银行类金融机构全部参与的方式。若采取自愿投保方式，则将出现“逆向选择”和“软约束”问题，即低风险的机构嫌保费过高而不愿加入，而高风险的机构即使加入，一旦出现支付危机，国家还得救助。

第三，在存保费率方面，则宜根据各家银行的风险等级和资本充足率水平实行差别费率。对经营风险比较高、资本充足率低的银行执行比较高的存款保险费率，反之，则执行较低的费率。这样，有利于银行将自身风险降低到最低限度，遏制业务活动中的冒险行为，强化经营管理，降低整个金融系统的运营风险。

第四，在存款保险的范围方面，应侧重于居民储蓄和企业存款。目前，我国居民储蓄和企业存款占金融机构存款总额比重高达90%以上，倘若这部分存款有了保障，银行压力就将大为减轻。同时，要坚持实名制储蓄，这既可以防止存款过分集中于大银行，又可对存款人的存款来源进行合法监督。

第五，在存款保险的赔偿方式上，可借鉴国际上的不同做法，针对目前我国储蓄存款规模、结构与自由资金较少的现状，遵循保护小额存款、促进存款增长、稳定金融市场的原则，规定保险理赔的最高限额（《存款保险条例（征求意见稿）》规定为50万元），在这一额度内给予100%的赔偿。超过这一标准的增加额按递减比例赔偿。这种全额赔偿和部分赔偿相结合的方式，可以促使存款者谨慎选择银行，同时，督促银行业加强内部控制与管理，增强银行竞争力，促使其稳定经营。

第六，建立健全相关法律体系。建立存款保险机构还需要法律体系的完善，比如修改商业银行法、制定“存款保险基金条例”等，使存款保险制度的设立和执行有法可依。