城投非标融资全景：全国1966家城投非标融资数据分析

城投非标主要包括信贷、租赁等五种模式

非标的概念和定义

我们在2023年12月的报告《非标视角看城投尾部风险》中对城投非标的概念、定义和主要模式进行了梳理。参考2023年7月央行、银保监会、证监会、外汇局联合制定的《标准化债权资产认定规则》，标准化债权资产是债券、资产支持证券等债权资产，其余债权资产除存款外均为非标。我们据此对全部发债城投2023年度财务报告及其附注进行详细整理，梳理全部发债城投非标融资详情和融资结构。

城投非标可分为五种主要模式

我们根据核心业务模式将非标分为五种主要模式，信贷模式（或借款模式）、租赁模式、理财直融模式、北金所债权融资计划模式和明股实债模式，其他模式的非标规模总体较小。

信贷模式是指信托、券商资管、基金、保险等非银行金融机构向城投放款，资金来源可能是自有资金、募集资金或由银行提供走通道放款；租赁模式主要是指租赁公司以售后回租模式为城投提供融资，租赁物需是城投取得所有权的、能变现且产生现金流的非公益性资产；理财直融模式是指城投申请发行理财直融工具，银行发起设立理财资金对接；北金所债权融资计划（下文中简称债权融资计划）模式是指城投通过发行北金所推出的债权性固收产品进行融资，主承销商为银行，北金所起审查、备案及监督等作用（并非保险公司债权计划，保险公司债权计划属于信贷模式-保险资管公司借款）；明股实债模式是指金融机构名义上以股权投资对城投增资，实质上仍为债权融资。

在城投2023年度财务报告整理的过程中，我们发现除了传统上较为常见的信贷模式、租赁模式，理财直融模式、债权融资计划模式类型的非标出现的频率、规模有所提高。尽管资管新规过渡期延长至2023年底，但金融去通道化的监管趋势不变，存量业务处于压缩过程中。根据五类模式对应的业务饱和度、监管要求以及融资成本等，理财直融、债权融资计划以及国开基金、农发基金入股或借款等非标模式可持续性可能相对较高。

严监管政策下，非标融资持续处于下行通道，到期接续风险增加

严监管政策频出，非标融资产品受到多方面限制。2018年以来，非标监管政策趋严，资管新规等监管规定限制了非标投放。以2023年新出政策为例，2023年5月《信托公司资金信托管理办法》从投资比例、集中度、期限和资产类型四个方面，对信托投资非标债权进行约束，2023年9月《关于进一步做好金融资产类交易场所清理整顿和风险处置工作的通知》限制了金交所非标产品发行。

非标规模持续压降，委托贷款和信托贷款存量持续收缩，非标到期接续的难度较大，增加了城投再融资风险。资管新规对“非标”产品进行了重新定义，并对非标投资进行了严格限制，资金池业务、期限错配、多层嵌套等均被禁止。资管新规过渡期间，社融统计的委托贷款、信托贷款净新增规模均为负值，存量规模逐渐收缩。

委托贷款方面，18年1月委贷新规落地，委托贷款业务资金来源渠道和投向范围被大大缩窄，叠加资管新规影响，委托贷款存量规模下降明显，从17年底的14.0万亿元降至20年8月底的11.2万亿元，平均每月净新增额-885.3亿元；信托贷款方面，尽管19年上半年资金面宽松环境下信托融资有所回暖，存量规模降幅收窄，但自资管新规颁布后通道业务持续萎缩，带动信托整体存量规模持续下降，从18年3月底的8.55万亿下降至20年8月底的7.15万亿，平均每月净新增额-487.8亿元。

信托资产规模也呈现下降趋势。根据信托业协会发布的数据，截止2023年二季度末，全国68家信托公司管理的信托资产规模为21.3万亿元，较2017年末下降5.0万亿元，金融强监管带来的影响明显。19年三季度以来，信托业资产规模依旧维持下滑态势，但下降幅度明显收窄，信托资产规模进入了平稳下降期。

非标严监管政策下，2018年后委托贷款、信托贷款新增规模多数月份为负，信托资产规模总体下降，非标到期接续的难度较大，增加了城投再融资风险，非标融资占比高的城投流动性压力增大 。

城投融资呈现分化态势，部分区域对非标依赖度较高，风险事件频发

2023年至今城投融资状况好转，但分化态势仍存。部分融资能力较强的区域要求降低成本，清退高成本非标融资，而融资能力较弱区域和主体 对非标融资依赖度仍然较高。2023年以来，随监管政策边际宽松、隐性债务置换推进，并受益于经济下行中的逆周期调控机制，城投融资格局整体好转。部分区域开始清退高成本融资，如2023年以来，江苏省多个地区出台公告要求清理高成本的非标融资：盐城要求清退成本8%以上融资，泰州要求全市各级国有企业融资成本不得超过8%，常州要求政府性债务融资成本最高不得超过同期同档 LPR报价上浮15%。然而部分财力较弱、债务率较高的区域，融资难度依然较大，公开市场融资渠道仍不通畅，对非标融资的依赖度维持较高水平。

非标违约风险事件持续发生，2023年来非标违约频率甚至较2023年进一步提高。我们梳理了2018年1月至2023年9月21日，一共41起涉及发债城投企业的非标逾期事件，其中2018、2023、2023年1-9月21日非标逾期事件分别为8、16、17起，在城投融资大环境好转的情况下，2023年非标逾期频率仍在继续提高。新增非标逾期案例中，绝大部分发生于贵州省，此外青海、吉林、甘肃、湖南各有1个平台涉及非标违约事件。

贵州非标逾期事件发生数量最多，且呈现出持续性和潜在的蔓延性。从41个样本违约区域分布看，非标逾期事件较为集中地发生在西南地区，尤其是贵州，9个地级行政区中有6个涉及非标违约事件。2018年、2023年及2023年1-9月，贵州省分别有2、12、14个样本涉及非标风险事件，说明贵州非标风险事件具有持续性与潜在蔓延性。

隐性债务置换推进大背景下，城投流动性风险缓解，非标融资受益可能性较低

2023年国办函40号文《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》发布以来，城投隐性债务化解、置换工作正在持续推进中，商业银行等金融机构主导的隐性债务置换有利于城投拉长融资期限、降低融资成本，缓解流动性风险。非标融资产品对于城投平台的主要价值在于用款限制少，但也可能导致债权债务关系不规范、较难对应到具体项目的弊端，使得在隐性债务置换实务操作中较难满足金融机构的要求。因此非标融资规模过大的城投在隐性债务置换实务操作中可能存在难度，难以受益于隐性债务置换。

查找方法创新：明确最大一类非标、分列国开基金等非标

非标查找方法：根据1966个城投2023年财报附注

我们通过逐个查阅城投2023年财务报告附注、城投2023年后发布的债券募集说明书来整理非标数据。以Wind城投债口径为基础，结合我们对城投投融资属性、业务公益性的判断进行增删，我们的初始样本为全部2496个有存续债的城投。删除未公开披露2023年度财务审计报告（只发行私募债，无公开数据），和其他2023年度财务报告延期披露、2023年后发布的债券募集说明书不可得的城投，一共得到1966个有效样本。2023年初始总样本及有效样本较2018年均有增加，能有效代表全市场城投债情况。

查找方法创新：标注详情不全、明确最大类型非标、分列国开基金等非标

对详情不全，可能低估非标规模的城投进行标注

有效样本中多数城投都涉及非标融资，仅少数城投可查找到的非标规模为0；有效样本中部分城投负债科目详情不全，可能导致低估非标规模。我们详细检查了每个城投2023年财报中资产负债表各科目的附注，在1966个能查询到2023年度财务报告及其附注的有效样本中，1637个城投有非标，329个城投没有非标，大多数城投都涉及非标融资。但1966个有效城投样本中，有940个在财务报表附注详情不全，未详细披露负债科目中每笔债务的详情。

以长期借款科目附注为例，部分城投未披露长期借款中每一笔借款的详情，如债权人名称、借款期限、利率等，导致我们无法判断是否为非标，只能审慎判断为信贷，这种情况可能导致我们低估了非标的规模。在此基础上，我们结合城投公司2023年后发布的债券募集说明书对非标融资情况进行了判断，但仍然存在详情不全导致低估的可能性。

明确每个城投最大一类非标

城投非标融资的主要形式为融资租赁、信托借款、债权融资计划、资管、国开基金、农发基金、棚改基金和合伙企业等，城投非标主要分布于短期借款、其他应付款、一年内到期的非流动负债、长期借款、应付债券、长期应付款、其他非流动负债等负债科目中，其中长短期借款、应付债款、长期应付款、一年内到期的非流动负债等负债科目中非标规模较大。除了有息负债中的科目，股权科目中也有部分非标。我们将每个科目中的非标金额进行加总，得到城投非标规模。

对于每个城投平台个体，我们将其各类型非标融资的规模分别进行加总，将其规模最大的一类非标称为第一大类非标。一个城投往往存在多笔、多类型非标融资，加总梳理后可得单个城投最大一类非标类型名称和规模。我们梳理了全部城投的最大一类非标，其中融资租赁、信托借款、债权融资计划和国开农发棚改基金出现频次及加总规模最高：1637个有非标的城投中，有574个、358个、213个、204个城投的最大一类非标分别为融资租赁、信托借款、债权融资计划、国开农发棚改基金。

将 国开、农发、棚改基金单独列示

国开基金、农发基金、棚改基金属于较为特殊的非标，期限长、资金利率低，合理运用它们有利于城投业务的开展，我们将其单独列示。我们发现部分城投非标中，国开基金、农发基金、棚改基金的规模比较大，尽管属于非标范畴，但它们期限长、利率低，总体来说对于城投债务结构有益无害，因此我们特别地将这类非标单独列出来，可以用于计算不包括国开基金、农发基金、棚改基金的非标规模和城投融资结构。

国开基金、农发基金、棚改基金在报表中的体现形式比较多样。它们有时是国开基金入股，出现在股权科目；有时是对国开基金、农发基金、棚改基金的长期债务，出现在长期应付款或其他应付款；有时是国开基金、农发基金借款，体现在长期借款中。这里需要特别指出江苏省有特殊的棚改基金模式，即江苏省城乡建设作为棚改基金主体，向国开行申请棚改贷款，再把棚改贷款发放到城投平台，该类主体较为特殊，且期限长、利率低的特点与国开、农发基金一致，因此我们将它们合为一类考虑。

篇幅所限，我们仅列出2023年非标融资规模中国开/农发/棚改基金规模排名前十的城投，其中合肥建投（143.0亿元）、重庆城交投（86.8亿元）和曹县商投（80.1亿元）排名前三，国开/农发/棚改基金规模较大。

明确第一大类非标有助于判断非标融资详情

以省级区域的非标融资研究为例，我们对各省第一大非标类型进行梳理。首先，我们将各省省内全部城投的第一大类非标进行加总处理，得到省级合计规模最大的第一大类非标名称、总规模，再比上省内非标总规模计算省级第一大类非标占比。2023年西藏、辽宁、内蒙古省级第一大类非标为融资租赁，占比分别为94.5%、58.8%和57.1%，占比显著较高，表明省内城投非标融资类型较为单一，主要为融资租赁；与之相对，2023年广西省级第一大类非标也是融资租赁，但占比仅13.4%，表明非标融资类型较为丰富。

排除国开、农发、棚改基金有助于分析非标融资实际为城投带来的压力

我们分别计算了包含国开、农发和棚改基金的非标规模和不含国开、农发和棚改基金的非标规模。从数量上看，包含国开、农发和棚改基金的非标规模比不含国开、农发和棚改基金的非标规模多7%，两者差值近2,500亿元；从性质上看，由于国开基金、农发基金以及棚改基金具有期限长、利率低的特点，对改善城投公司的融资结构大有裨益，同时注资相关抽屉协议具体条款难以获取，因此将该部分金额从非标总规模调整到信贷后余下的非标规模将更贴近本报告所定义的“非标”概念。

调整至信贷后，一方面，2,500亿元的差值被调整，非标的衡量将更加准确；另一方面，从“实质重于形式”的角度出发，可以防止不必要地将部分国开、农发和棚改基金规模较大导致非标占比较高的城投，被评估为高风险平台，助力深入探索平台投资价值。未特别说明的情况下，后续分析非标占比、非标规模的数据中，我们都将国开、农发及棚改基金调整至信贷进行计算。

剔除国开、农发及棚改基金后，贵州、吉林、安徽等省份2023年非标占比较高，占比分别为22.5%、17.8%和16.5%；江苏、四川和浙江非标规模较大，分别达到5,558.1亿元、3,017.0亿元和2,750.1亿元。

非标数据应用：省级、地级区域分析

非标数据为我们提供了细分区域研究新视角。城投经营稳定性和偿债能力与区域情况具有较强的关联性，除了传统的经济、财政、债务数据以外，我们还可以进一步从非标规模和占比、最大非标类型的视角对区域进行细分研究，更全面分析区域债务风险。

从非标数据看省级区域风险：综合非标类型、非标占比、调整后债务率

部分省份非标占比较高，且主要非标类型为接续难度较大的非标

2023年非标占比最高的5个省份分别为贵州、吉林、安徽、云南、广西，除了关注非标占比本身，还有必要研究主要非标类型是否为接续难度较大的非标。2018年非标占比最高的5个省份分别为贵州、云南、安徽、河南、吉林，2023年非标占比排序较2018年发生小幅变化，除了与城投非标融资规模的变化相关，也可能受统计样本扩大、统计方法改善、在非标中排除国开农发棚改基金等因素的影响。

贵州2018、2023连续两年在全国各省非标占比排名最高。2023年信托借款、合伙企业借款以及融资租赁位列贵州非标占比前3强，且就省级最大一类非标统计情况来看，贵州信托借款规模占比（49.5%）大于合伙企业借款（17.5%）及融资租赁（17.4%）之和。由于全行业融资类信托业务额度紧张，新业务开展难度较大，贵州部分平台面临的非标滚续难度较大。贵安新区开发投资有限公司、贵阳观山湖投资(集团)有限公司及遵义市播州区城市建设投资经营(集团)有限公司等以信托借款为主要类型的城投平台的非标规模位于省内前列。

吉林省2023年非标占比排名全国各省第二名，融资租赁是省级最大非标类型。其中长春市轨道交通集团有限公司、吉林市城市建设控股集团有限公司和长春城投建设投资(集团)有限公司等公司非标规模较大。融资租赁是吉林省最大的非标类型，长春市轨道交通集团有限公司以及长春城投建设投资(集团)有限公司最大类型非标均为融资租赁，当前融资租赁对于租赁物存在限制，需是城投所有的能变现且产生现金流的非公益性资产，也存在一定的违规风险；吉林市城市建设控股集团有限公司以委托借款和信托借款为主，续接能力可能承压。

安徽2023年非标占比排名全国各省第三名，非标类型以债权融资计划、资管、信托借款为主，其中债权融资计划占比逾1/3，接续难度相对较小。安徽省内阜阳投资发展集团有限公司、阜阳市建设投资控股集团有限公司、江东控股集团有限责任公司、铜陵市建设投资控股有限责任公司和安庆市城市建设投资发展(集团)有限公司的非标规模大，债权融资计划、资管或信托借款占比高。债权融资计划对城投公司是较为友好的非标融资方式，其发行流程简单、备案材料减少、资金用途及使用期限灵活，因此尽管安徽非标占比较高，但债权融资计划类非标续接难度不大，而信托借款等非标需