河湖长制在黄河流域治理中存在的问题及对策研究

[摘 要]        当前黄河流域水资源污染严重、生态环境脆弱，亟须完善治理体系和机制。通过对黄河沿线九省区河湖长制的整体践行与重点举措进行分析，阐明当前河湖长制在黄河流域治理中存在资源配置不合理、信息共建共享不对称、激励机制不相容等问题，并提出河湖长制应通过优化顶层设计、改进考核目标和方法以及结果运用、构建协同工作机制、拓宽投融资渠道、开展差异化治理等对策建议以促进黄河流域治理。

[关键词]        河湖长制；黄河流域；流域治理

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2023）09-0070-09

保护好水资源、改善水生态环境，是习近平生态文明思想的重要内容，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设、建设美丽中国的内在要求。碧水也是美丽中国的重要体现，水生态环境保护是中国特色社会主义经济和社会发展的应有之义。2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的水利工作新思路，之后明确了国家治水方针。2023年9月，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会指出，黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位，为黄河流域治理指明了方向，并进一步强调，要完善流域管理体系，完善跨区域管理协调机制，完善河长制湖长制组织体系。2023年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出将黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计。

一、黄河流域实施河湖长制的现状分析

河湖长制是我国流域治理的一种创新制度，在国家级层面和地方层面均有具体实践和创新做法，并起到了重要作用。在梳理河湖长制历史演进的基础上，对黄河流域河湖长制的整体践行与重点举措进行分析，黄河流域实施河湖长制取得显著成效。

（一）河湖长制的历史演进

2003年，浙江省长兴县在全国率先实行河长制。[1]为进一步保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态，2016年12月，《关于全面推行河长制的意见》规定了河长制在水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等六个方面的主要任务。截至2018年6月底，全国已全面建立河长制。[2]2017年12月，《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》规定了湖长制在水域空间管控、岸线管理保护、水资源保护和水污染防治、水环境综合整治、生态治理与修复、执法监管等六个方面的主要任务。截至2018年底，全国已全面建立湖长制。[3]各地各部门将湖长制纳入河长制工作体系，统称为“河湖长制”，开展统一部署安排，统一推进落实，统一检查考核。

截至2023年12月底，我国河湖长制责任体系全面建立，省、市、县、乡、村五级河湖长达120余万名，河湖乱象得到有力遏制，资源管控明显加强，河湖面貌实现历史性改变。[4]全面推行河湖长制是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，党的十九届五中全会作出“强化河湖长制”部署要求，党的十九届六中全会将河湖长制写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。目前，河湖长制已成为流域治理的中国模式，中国生态文明建设的一个新实践，推进水环境治理体系和治理能力的一项重要制度。

（二）黄河流域河湖长制的整体践行与重点举措

黄河沿线九省区扎实落实黄河生态保护与高质量发展的战略，积极推动完善现有河湖长制与黄河流域水资源环境特性相适应，将其整体践行和重点举措建立在河湖长制的内部制度与外部机制的衔接之上。

1.宏观层面：黄河流域河湖长制的整体践行

一是积极改变黄河流域“先发展后治理”的传统发展模式，厘清经济增长与经济发展、环境保护与经济发展之间的关系，学习和借鉴国外发达国家和地区的发展历程、经验以及技术来治理黄河流域水环境恶化，大幅减少黄河流域污染量。近年来，尽管我国经济发展非常迅速，科学技术高速发展，生产力高效布局，工业发展逐渐转变为集约型增长方式，生产增长率大大超过了人口增长率，但面临的水环境污染问题也日益严峻。长期以来，片面追求经济快速增长的短视行为，对生态环境造成的危害已经威胁到黄河流域居民的生存安全。黄河流域内分布着多级行政区划，涉及公共资源、基础设施建设、生态系统、历史文化、人口资源、财富累积等方面。随着我国向后工业化阶段①?的生态文明转型，黄河沿线九省区通过实行河湖长制，采取推广清洁生产、淘汰落后产能、开发新技术、大力开展污水治理、减少废水排放量等措施，使得对黄河流域水环境的负面影响明显减小，流域水环境治理有较大改善。

二是协调发展黄河流域的产业结构和产业布局，进一步加强黄河治理开发保护与管理，抓住流域治理这个关键，实现水资源的可持续利用，保障黄河流域在人畜饮水、自然灾害、生态环境、能源资源、粮食燃料等方面的安全，以实现环境保护与经济发展之间的良性循环。要实现区域经济的可持续发展，必须保持资源结构与产业结构的协调一致。[5]合理的产业结构是区域健康发展的前提，是保护生态环境、实现区域经济持续发展的保证。[6]黄河沿线九省区在确定生产力布局、产业发展方向时，将黄河流域环境容量以及水环境承载力作为重点考虑，尤其是水环境容量。为防止出现经济发展带来的压力超过资源环境承载力的情况，黄河沿线九省区通过流域治理来保护和改善环境质量，恢复资源的可再生能力，促进生态的良性循环，为保护和改善环境投入