市场监管现代化：问题与破题

安森东

[摘要]市场监管现代化是建设社会主义现代化国家的重要组成部分。在分析我国市场监管现代化背景基础上，从中国现有监管机构缺乏明确法律地位和应有权威性、现行政府监管法律制度体系存在短板弱项、市场监管联动推进任务重难度大、市场监管权责脱节和风险叠加问题突出、市场监管不适应“互联网+”新业态发展需要等五个方面剖析了我国市场监管存在的突出问题，从依法厘清监管职责界面、稳健推进监管机构改革，创新事中事后监管原则、实现新时代新阶段新作为，创新和完善监管方式、实现科学集约高效监管，发挥各方资源优势、构建协同监管格局，挖潜信息赋能、持续完善“互联网+监管”等五个方面提出了推进我国市场监管现代化的对策建议。

[关键词]市场监管现代化；问题分析；对策研究

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2023）05-0041-07

一、问题的提出

市场监管是在市场经济条件下，具有监管职能的政府行政机构或被赋权组织基于公共利益目标，依法综合运用多种监管方式、技术和手段，服务市场主体合法经营、维护消费者合法权益、保证市场健康有序运行的制度和行为的总称。21世纪以来，西方发达国家政府监管与社会力量融合步伐加快，主体多元化、手段丰富化、监管独立化的现代监管模式正在加速形成和定型。我国新发展阶段的市场监管，更加注重公平竞争，更加注重科技手段应用，更加突出依法监管、诚信监管和智慧监管。

习近平总书记对市场监管做过一系列一以贯之并持续丰富发展的重要论述。2013年习近平总书记在作关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中明确提出“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。[1]早在2014年，习近平总书记就明确指出：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”[2]2017年习近平总书记针对食品安全工作强调：“食品安全关系人民身体健康和生命安全，必须坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，切实提高监管能力和水平。”[3]2018年习近平总书记在党外人士座谈会和民主协商会上的讲话中指出，“完善市场监管和执法体制”“强化事中事后监管”。[4]习近平总书记的重要论述和讲话，是推进我国市场监管现代化的根本遵循。

2023年李克强总理指出：“政府管理和服务要行‘简约’之道，程序、要件等都要删繁就简、便民利企。”“健全制度化监管规则，规范行政执法，对所有市场主体一视同仁，促进公平竞争、优胜劣汰。”[5]李克强总理的讲话，为我国市场监管创新指明了方向路径并提出了具体要求。2023年国家市场监督管理总局制定了《关于贯彻落实的意见》，全系统凝心聚力，促进营商环境持续优化，重点从深化商事制度改革、放宽产品准入、推进复工复产、严格竞争执法、优化监管方式等方面开展监管工作。

我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，市场监管现代化作为我国社会主义现代化的重要组成部分，破篱除障、夯基垒台、立柱架梁、扎实推进至关重要。

二、推进我国市场监管现代化存在的主要问题及其根源

（一）我国现有监管机构缺乏明确法律地位和应有权威性

一是独立设置的监管机构存在的突出问题是缺乏明确的法律地位。这类监管机构设置的主要依据是中共中央、国务院机构改革和设置的有关文件，而不是法律的明确规定。例如，《证券法》未明确国务院证券监督管理机构是“证监会”。“市场监管总局”也存在类似缺乏明确法律地位的问题，如2018年修订的《产品质量法》第八条规定：国务院市场监督管理部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。这说明我国产品质量实行多部门监管。另外，“证监会”和“银保监会”都属于国务院直属事业单位，而事业单位在理论上不具有行政监管职能，这必将影响“银保监会”和“证监会”的法律地位和监管权威性。二是国务院部委管理的监管机构缺乏法律地位和必要的独立性。最突出表现在这类监管机构无权独立制定相关监管规章。同时这类监管机构和相关部委内设机构（或部门）在业务上往往有交叉，一些监管决策和举措存在掣肘问题，缺乏应有的权威性。此外，这其中的许多具有监管职能的机构本身不是专业监管机构，只是承担特定行业或领域的行政管理和监管职能。三是国务院部委内设的政监合一监管机构缺乏必要的独立性和权威性。这些监管机构内嵌在行政机构中，政府的发展规划、政策制定、监管职能合在一起，行政职能和监管职能边界不清，易发生强势行政权力替代监管职能的行为，使得监管机构缺乏应有权威性。同时，有的部委内存在多个承担特定领域监管职能的机构，如果缺乏必要的协调机制，容易造成监管职能分散，监管机构职责不清，协调成本高。[6]

（二）现行政府监管法律制度体系存在短板弱项

一是监管法律制度亟待进一步完善。随着简政放权改革的推进，监管法律制度“立改废释”任务依然很重。主要表现为：有的领域法律规定原则性过强；有的领域未能随着经济社会发展需要及时修法；有的领域配套法律制度跟进不及时；有的领域法律制度之间衔接不畅；有的领域法律法规可操作性不强。二是现行法律缺乏对市场监管的明确定位。我国现行法律大多没有详细规定监管机构的具体监管职能和监管措施，政府监管机构设置的主要依据是有关主要职责、内设机构和人员编制的“三定方案”。[7]例如，我国在1990年制定、2015年修正的《铁路法》第三条规定：“国务院铁路主管部门对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制。”但是该法并没有对铁路监管机构和职权、铁路运费价格、铁路行业准入等主要监管内容进行明确规定。而规定“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能”则不符合市场监管的通行做法。三是政府部门规章制度立法存在部门化倾向。虽然《立法法》对部门规章制定有原则性规定，但在立法实践中，不少政府部门在制定规章及规范性文件时存在部门化倾向。[8]

（三）市场监管联动推进任务重难度大

一是“放”客观上导致“管”和“服”的滞后。商事制度改革从“放”入手，以“管”和“服”跟进，呈现出明显的阶段性特征。阶段性推进改革客观上导致“管”和“服”的滞后性，影响“放”的效果进而影响商事制度改革的成效。二是解决跨部门、跨区域、跨领域协调难题任重道远。随着市场监管体制改革深入推进，面对的问题越来越具有综合性，需要进一步提高市场监管体制改革的配套性、协同性，形成改革合力，实现统筹推进。三是商事制度改革需要上下联动和协同推进。商事制度改革与体制调整、部门整合、综合执法改革等叠加，体外联动遇到新瓶颈、体内融合存在新挑战。市场监管体制机制改革、大市场监管融合、综合执法等涉及广大干部切实利益的改革，需要商事制度改革上下联动、协同推进。[9]

（四）市场监管权责脱节和风险叠加问题突出

一是监管与执法脱节。有的地方在探索综合行政执法改革模式，鼓励地方探索跨地域跨部门更大范围的执法，有的地方组建了综合行政执法局和综合行政审批局。市场监管部门只局限于中间那一段，前面、后面都交给其他部门。基层反映，现在这种模式是人为将监管与执法割裂，如果出了问题，问责的风险将集中向市场监管部门集中，市场监管部门有可能会成为“背锅侠”。二是事权与责任不清。上级部门与基层单位之间权责划分不清晰、不合理，“放管服”改革产生大量行政事项下放，基层能力又跟不上，存在接不住、管不好的问题。三是市场监管体制整合中存在负面效应。当前市场监管体制改革的主要困难有：部门整合存在风险“叠加效应”。几个部门职能整合到一起，部门之间打架扯皮少了，外部矛盾转化成了内部矛盾。同时，基层执法存在“选择效应”，垂直管理取消之后存在“断层效应”。[10]

（五）市场监管不适应“互联网+”新业态发展需要

一是市场监管理念不适应。有些监管部门的工作人员没有跟上“互联网+”时代的监管理念，仍然停留在传统监管认知中，未能突破“看得见、摸得着、走得到”的监管旧框架。二是市场监管立法执法不适应。目前“互联网+”已成功搭载各行各业，几乎覆盖所有业态。由于立法未能及时对“互联网+”相关企业及其行为进行法律意义上的分类和定性，出现了法律监管漏洞。三是市场监管工具和手段不适应。调研发现，近年来有些地方开始探索“互联网+”监管，尝试将信息技术应用到监管工作中。从全国看，各地监管水平参差不齐，大多还未形成规模效应，新技术发挥的作用有限。[11]

三、推进我国市场监管现代化的对策建议

（一）依法厘清监管职责界面，稳健推进监管机构改革

1.独立设置监管机构。一是将事业单位型监管机构转为行政管理型监管机构。2011年中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位。因此，将监管机构由事业单位型转为行政管理型，符合国务院分类推进事业单位改革方向。二是依法明确监管机构的定位和职能职责。独立设置的监管机构的职能职责，其主要依据是国务院的“三定方案”，而非法律规定。这既不符合国际惯例，也影响监管机构的权威性、公信力和法治政府建设。因此，在条件成熟时，应依法予以明确。三是加快推进政监分离改革，监管机构专司监管职责。政府监管的多数领域具有技术性强的特点，实行政监分离，监管机构人员主体由相关领域专家组成，有利于更好履行监管职能。[12]

2.大部门制下相对独立设置监管机构。一是明确国务院组成部门和直属机构及其管理的国家局的职能定位。国务院组成部门和直属机构管理的国家局，将其宏观管理职能剥离并集中到国务院相关组成部门和直属机构，将其改革成为专业性、实质性的政府监管机构，以减少国务院组成部门和直属机构及其管理的国家局之间职能交叉、部门设置重叠等问题。二是厘定监管机构的具体监管职能职责。在明确现有国务院组成部门和直属机构管理的国家局职能定位基础上，参照国家独立设置的监管机构，以行业法律制度等形式明确监管机构的职能职责，以增强监管机构的权威性。三是增强监管机构的相对独立性。现有国务院组成部门和直属机构管理的国家局无权独立制定监管规章，牵头起草的规章草案的讨论通过，需要较复杂的程序和较长的过程，同时在干部任免方面也缺乏必要的独立性。因此，建议通过法定程序扩大其立法权和组织人事权，以增强监管机构的相对独立性。四是整合国务院组成部门和直属机构管理的国家局，成立综合性监管机构。例如，目前在国务院组成部门和直属机构管理的国家局中，隶属于交通运输部的就有国家铁路局、国家邮政局、中国民用航空局，可实行“大局制”，将这三个局合并为一个综合性交通运输监管机构。[13]

3.政府行政部门内设综合性监管机构。一是整合现有国务院组成部门和直属机构内部监管机构，设立综合性监管机构。部分国务院组成部门和直属机构内设多个监管机构，存在监管分散、职能交叉等问题。例如，住房和城乡建设部内设的房地产市场监管司、建筑市场监管司和工程质量安全监管司，可将其整合为一个综合性监管部门，以实现监管的范围经济性。二是明确国务院组成部门和直属机构内综合性监管机构的职能职责。参照大部门制下相对独立监管机构的改革思路，通过调整“三定方案”等形式明确国务院组成部门和直属机构内综合监管机构的职能职责，同时保证其开展监管活动所必需的经费。三是增强国务院组成部门和直属机构内综合性监管机构的相对独立性和权威性。国务院组成部门和直属机构内综合性监管机构面对巨量市场主体和动态演进的经济业态，需要相对独立、专业性地开展监管业务，以提高监管效能。因此，这类监管机构也应具有相对独立性和权威性，可考虑由一位副部级领导主持综合性监管机构的工作，以提升与相关行政部门沟通协调力度。[14]

（二）创新事中事后监管原则，实现新时代新阶段新作为

1.依法监管。运用法治思维和法治方式履行监管职责，全面实施权力清单、责任清单、负面清单管理制度。依法履行监管责任，规范监管行为，维护市场秩序，保护市场主体合法权益。

2.综合监管。适应科技创新、产业融合、跨界发展趋势，强化上下统筹、横向协调，完善跨部门、跨区域联动机制，发挥监管资源综合效能。[15]

3.简约监管。按照简政放权、放管结合、优化服务改革要求，革除陈规旧制，打破条条框框，砍掉繁文缛节，减轻企业负担，降低社会成本。[16]

4.审慎监管。顺应新技术、新产业、新业态、新模式发展趋势，围绕鼓励创新、促进创业，实行包容审慎监管，推动经济繁荣发展。[17]

5.智慧监管。适应科技革命和产业变革趋势，打造市场监管大数据平台，推动“互联网+监管”，提高市场监管智能化、智慧化水平。[18]

6.协同监管。明确企业主体责任，发挥信用体系约束作用、行业组织自律作用以及消费者组织、社会舆论和公众监督作用，[19]推动市场主体自我约束、诚信经营，推动社会共治。

（三）创新和完善监管方式，实现科学集约高效监管

1.提升信用监管效能。推行信用承诺制度，推进信用分级分类监管。建立信用“黑名单”制度，强化失信联合惩戒。建立健全信用修复、异议申诉等机制。依法公开在行政管理中掌握的信用信息并提供便捷的信用查询服务。[20]

2.全面实施“双随机、一公开”监管。除特殊行业和重点领域外，在市场监管领域全面实行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查情况及查处结果及时向社会公开。完善“双随机、一公开”监管配套制度机制，将随机抽查的比例、频次等与抽查对象的信用等级和风险程度挂钩。

3.突出对重点领域监管。对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊和重点领域，[21]严格落实各环节质量和安全责任，守住质量和安全底线。对食品、药品、医疗器械、特种设备等重点产品，建立健全追溯体系，形成来源可查、去向可追、责任可究的信息链条。根据区域和行业特点，建立完善重点领域监管清单制度，规范监管行为。

4.落实和完善包容审慎监管。对新技术、新产业、新业态、新模式留足发展空间，同时坚守质量和安全底线。对新生事物量身定制监管规则和标准，引导其健康规范发展，及时处置发展过程中出现的问题。[22]

（四）发挥各方资源优势，构建协同监管格局

1.加强政府协同监管。建立健全跨部门、跨区域执法联动机制。深化综合行政执法改革，统筹配置行政职能和资源，推进行政执法权限和力量向基层延伸下沉，解决多头多层重复执法问题。[23]

2.强化市场主体责任。建立完善市场主体首负责任制，督促企业建立完善内控和风险防范机制。推动企业开展标准自我