王克稳：自然资源国家所有权的性质反思与制度重构 信托优势权力重构

由于《宪法》第9条第1款使用的是“国家所有”而非“国家所有权”的表述，因此，理论上对《宪法》第9条第1款是否是有关自然资源国家所有权的规定存有分歧。有学者认为，宪法规定的国家所有就是国家所有权，这种所有权属于宪法所有权。[4]另有学者认为，“现行宪法文本中没有出现‘所有权’一词，更没有出现‘国家所有权’的表达……从以上宪法条款上下文的逻辑联系和宪法文本对词语表达的选择来看，‘国家所有’在宪法上意指公有制的一种特定形式，即国家所有制或全民所有制，应该是毋庸置疑的。至于其是否同时还有‘国家所有权’的涵义，则需要进一步研究，仅仅从上述条款的逻辑联系和语词选择出发，既不能完全排除这种可能性，也不能直接作出肯定回答。”[5]还有的学者认为，《宪法》第9条规定的自然资源“国家所有”不应从私有财产权去理解，而应放到《宪法》第13条“社会主义公共财产”的框架下理解，宪法上“国家所有权”的命题本来就是一个伪命题。[6]

虽然从《宪法》第9条第1款的规定确实难以确定该条中“国家所有”是否就是“国家所有权”，但自然资源国家所有不仅仅是一个宣示性制度，是需要实施和落实的。如果否认《宪法》第9条第1款是有关自然资源国家所有权的规定，那么，有关自然资源的单行立法在范围广泛的自然资源上设定国家所有权都会因为没有宪法依据而面临合宪性危机，而《宪法》第9条第1款的规定又因为没有单行法的具体化而成了摆设。由于所有的资源单行立法都是依据宪法制定的，是宪法规定的具体化，从设定自然资源国家所有权的资源单行立法可以得出《宪法》第9条第1款中的“国家所有”意即“国家所有权”的结论，因为在这些资源单行立法上，“国家所有”与“国家所有权”同义。譬如《矿产资源法》第3条规定“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”《煤炭法》第3条规定“煤炭资源属于国家所有。”《水法》第3条、《森林法》第3条、《草原法》第9条、《海域使用管理法》第3条、《海岛保护法》第4条都有类似规定。此外，在物权法上，“国家所有权”与“国家所有”也是同义。《物权法》第5章的标题是国家所有权和集体所有权、私人所有权”，表明这一章是有关所有权的规定，其中第46条到第50条是有关自然资源国家所有权的具体规定，但这些条款使用的均为“国家所有”而非“国家所有权”，但谁也不会否认它们规定的就是“国家所有权”。

(二)自然资源国家所有权私权说的实证分析

由于《宪法》第9条第1款既未对自然资源国家所有权进行定义，也未对自然资源国家所有权进行定性。而对自然资源国家所有权的定性是其制度建设的前提和基础。“当代中国自然资源国家所有权制度变迁的首要任务，就是明确自然资源国家所有权的法律性质。如果不对自然资源国家所有权定性，不但难以创建和完善相关具体规范，而且极有可能导致具体制度在价值取向上的重大偏差，从而出现方向性错误。”[7]

自然资源国家所有权民法所有权说是我国学界有关自然资源国家所有权法律性质的传统和主流观点。不过近年来，这一观点开始受到越来越多的质疑，代表性的观点有公权说和混合所有权说。公权说认为，自然资源国家所有权虽有“所有权”之名，但自然资源国家所有权在主体、客体、内容、行使、救济与责任等方面都与民法物权存在本质差异，并非以特定主体对特定物的直接支配为内容的民法物权，在民法物权的理论框架下难以得到正确理解和圆满解释。自然资源国家所有权是一种宪法公权，主张以公权力配置的基本原理、原则规范自然资源国家所有权的配置。[8]混合所有权说认为自然资源国家所有权并非单一的私权或公法，而是一种混合性的所有权。但混合说又有下列不同认识：①公、私权双重属性说。认为为自然资源国家所有权具有公、私权的双重属性，“自然资源国家所有权既受私法调整也受公法调整，既具有私权效力也具有公权效力，呈现出公、私混合的复杂形态。”[9]②双阶构造说。认为“自然资源国家所有权的法系统呈现出公私法交错的状态，蕴含着垂直关系的宪法规范和水平关系的民法规范，体现为‘宪法所有权—民法所有权’的法律构造。”[10]③三层结构说。认为自然资源国家所有权不是专属于公法的所有权。它包含三层结构：第一层结构是私法权能。在这一层面上，它与物权法上的所有权无异。第二层结构是公法权能。其主要包括国家对于自然资源的立法权、管理权和收益分配权。第三层结构是宪法义务。国家应当为全体人民的利益行使其私法权能和公法权能。[11]不过，尽管质疑不断，但民法所有权说的理论地位并没有被撼动。