引入市场机制 完善我国石油储备体系 美国黄金储备库在哪里建立

李蕾

摘   要

当前我国亟须完善石油储备体系，以保障石油供应安全。我国的石油储备体系建设起步晚，存在诸多风险挑战。应坚持新发展理念，借鉴国际经验，以促进多元化投资的保税油库建设为抓手，解决政策和融资难题，逐步构建多元主体、多层次的石油储备体系。

关键词

保税油库  市场机制  石油储备体系

当前，世界处于百年未有之大变局，新冠肺炎疫情在全球扩散，逆全球化和民族主义思潮加剧。石油供应安全是我国能源供应安全的核心。石油供应安全的关键是完善石油储备体系。基于国内外形势，应借鉴国际经验，以实现不同状态下的储备功能为核心，以引入多元主体增加储备规模、开拓储备的国际化发展和全球化合作、发挥储备引导市场预期的作用为重点，逐步实现多主体、多层次、多品种储备，完善我国石油储备体系，将石油领域市场化改革向纵深推进。

我国石油储备面临的风险挑战

石油储备是减少国家对国际石油市场依赖的关键战略性措施。与全球主要石油消费国相比，我国的石油储备体系建设起步晚，面临的风险挑战多。

（一）石油储备能力有待提高

我国的石油储备能力与保障国家能源安全的要求差距较大。据研究，美国、日本、韩国、法国、德国作为世界上主要的石油消费国，其石油储备量都超过了100天，并将石油储备作为保障国家经济稳定的重要手段。我国的石油储备规划尚未达到90天进口量的安全保障要求，石油储备能力与发达国家的差距十分明显。近年来，我国的石油对外依存度上升至70%，超过美国历史最高水平，且对外依存度仍有继续攀升的趋势，石油供应地主要集中在中东等地缘政治不稳定地区，石油运输通道过于依赖马六甲海峡，风险较大，石油稳定安全供应的压力持续增加。

（二）储备基地的空间分布不合理

我国现有的石油储备基地空间分布亟待优化。现有的石油储备基地设施主要考虑与海上石油进口通道、陆上油气管道输送通道、石油炼化基地等相匹配，而没有充分考虑军事安全、地质条件、环境承载力、石油消费区等其他综合因素。从已公开的数据来看，除浙江镇海、舟山等储备基地位于长江以南外，其余基地都在我国北方炼化集中地区，南方沿海尤其是华南区域缺乏相关石油储备基地。

（三）石油储备主体类别和储备方式单一

目前，我国的石油储备以政府储备为主，企业储备较少，企业则以国有石油公司为主。我国的石油储备设施以地上储罐为主，其中国家石油储备一期工程全部为地上储罐，利用废弃油气藏、地下盐穴、洞穴等自然条件的地下储备设施非常少。目前依靠地上储罐的单一储备方式难以为继，而储备基地建设周期长，一般地下储备基地全建设周期为7～8年。此外，石油储备责任主体、管理体系、资金来源以及储备动用的条件尚未通过法律法规予以明确，各方参与储备的相关程序、要求、支持政策等尚不明确，影响民间投资的积极性。

（四）石油储备基地建设滞后

我国的石油储备基地建设滞后，库容量不足。从地方管理来看，由于各地对油库等危险化学品项目非常谨慎，且石油储备基地属于公益类非经营项目，储备原油实行保税收储，地方没有税收和就业等方面的直接利益，还要占用大量建设用地指标，地方政府对于基地落地、建设缺少积极性。由于部分基地征地困难，我国在建的国家战略原油储备库二期工程出现工期延长现象，建成后的资质办理存在困难。三期工程基地选址及落地也面临困难。此外，我国的成品油还存在储备轮换机制不完善、定价方式与市场脱节、企业社会责任储备机制尚未建立等问题。

石油储备的国际经验

从全球来看，美国、日本、德国、法国、英国等国家针对储备模式、管理机制、资金筹集等石油储备的关键环节建立了配套制度和机制，并进行有效管理，其相关经验具有一定借鉴意义。

（一）石油储备模式多样化

上述国家石油储备模式呈现以下趋势：一是国家直接控制的公共储备（政府直接储备或者通过机构储备）在不断增加；二是对私营企业的强制要求在逐年减少；三是责任主体逐渐从分散的个体转向集中储备。然而，由政府直接承担所有战略石油储备义务的财政负担太重，除美国外，各国都倾向于设立中央储备机构。设立中央储备机构的方式基本上不需要政府的财政资助或资金担保（除日本外），而是通过收取会费、出售超额油、出借储备油等灵活市场手段自筹资金。此外，政府对中央储备机构的监管力度持续加强，例如法国特设“法国石油储备委员会”来管控国家石油储备管理股份公司，以保证战略石油储备制度的公益性。

（二）石油储备的管理体制较为完善

层次分明、分工明确、权责一致的管理体制是国家石油储备制度有效运转的关键。上述国家石油储备的管理体制基本上都由决策部门、管理部门、执行部门组成。决策部门负责关注宏观调控政策、可持续发展战略、社会效益。由于政府的意志应当在国家石油储备体系中有所体现，该部门需要有一定的行政级别。管理部门是宏观决策部门与储备基地之间的桥梁，这也是各国之间差别最大的领域。执行部门负责政府石油储备基地的建设、运行和管理。

（三）石油储备资金来源多元化

上述国家根据国情灵活选择石油储备资金的筹集方式，以减轻政府或储备机构的财政负担，使石油储备体系为国家整体利益服务。据不完全统计，资金来源可大致划分为六类：一是财政性筹资，如美国直接从财政预算中拨款；二是税收筹资，即设立专门的战略石油储备税种（对石油产品消费、石油及石油产品进口征税），将缴纳的税金用于战略石油储备设施建设、石油购置、管理等；三是债权筹资，由国家或储备机构发行石油储备债券，向社会募集资金，或者从国际金融机构或银行获得长期低息贷款作为初始设置成本；四是会费或储备费，由储备机构向其会员企业收取会费或储备费用于建立和维持战略石油储备；五是自筹资金，即企业通过生产经营活动在内部形成可用于再投资的资金；六是超额油出售，即设立石油储备的最低保有量，在国际市场上对超出的库容进行商业化运营。

（四）石油储备的配套制度较为完备

上述国家从石油的收储、管理到动用建立了较为完备的配套制度体系，包括政府战略石油储备的专项基金制度和财务管理制度，市场的战略石油储备委托代管制度、石油轮库制度和国家石油储备动用制度，义务储备企业的信息报告和统计制度以及监督检查制度，石油市场数据采集、动态检查和预警制度等。

政策建议

创新思路，完善我国的石油储备体系建设，是贯彻落实中央“六保”任务、应对国际复杂形势和激发国内市场活力的重要举措。目前，石油储备面临增储黄金期和改革机遇期，应借鉴国际经验，把握时机，多措并举，以促进多元化投资的保税油库建设为抓手，进一步完善我国的石油储备体系。在此过程中，可积极发挥债券的直接融资作用。

（一）近期快速加强政府储备建设

预计低油价将持续一段时间，应抓住机遇加强政府储备建设，快速提升风险应对能力。一是通过租赁企业自有储油设施建设、在国外租赁储油设施等方式做好储备。二是通过加快推进石油储备设施建设来拉动投资，完成国家石油储备基地二期、三期项目和企业储备设施建设，稳步提高储备能力，并对疫后经济建设起到拉动作用。三是加强期货市场研判，在较低价位吸收储备，为未来建成的储备库锁定低价格油源，降低我国战略石油储备成本。

（二）构建多元主体、多层次的储备体系

创新理念，在明晰不同状态下储备功能定位的前提下，引入多元主体增加储备规模，构建多层次的储备体系。一是构建由政府储备与企业储备（含企业社会责任储备和生产经营库存）组成的储备体系，建立统一调度、协调配合的管理体系，共同维护石油安全。二是以体制、机制创新吸引多元主体参与储备体系建设，逐步形成统一、协调的社会库存管理体系。三是鼓励外资企业、民营企业等在国内建设储油设施，作为产油国石油公司向我国及周边国家和地区售油的仓储地，扩大储备规模，丰富储备方式。

（三）更好地发挥储备引导市场预期的作用

以制定能源法、国家石油储备条例为契机，完善我国的石油储备制度，更好地发挥储备引导市场预期的作用。一是要给市场化运作留出充足空间，明确石油储备的管理体制、方式、资金筹措、监测统计，完善多层次的储备体系。二是尽快建立、健全储备动用机制，开展全国及区域性的石油安全应急反应演习和石油储备测试性动用，并探索主动影响国际石油市场的策略。三是建立完善运行机制，明确政府储备收储、轮换、动用条件，可以先行试点，逐步完善相关机制。特别是要构建企业灵活储备机制，在低油价时期，在考核方面给企业“松绑”，适当降低勘探开发的要求，使收储更为顺畅，同时对企业代储给予一定的自主权，可根据市场波动情况来决定买入或卖出。

（四）加快推进石油领域市场化改革

推动石油进口、储存、运输、炼化、批发、零售、出口等实现链条化、产业化、市场化，促使多元主体有信心、有动力进入石油储备行业，真正发挥市场化作用，推动行业高质量发展。一是逐步打破垄断，推动石油产业向市场化产业链转变。在国家层面，允许多元主体在流通、进出口等关键环节进行市场化运作；在企业层面，逐步实现主辅分离，探索拆分剥离相关企业，增加市场主体。二是与“一带一路”、上海合作组织、东盟相关国家和地区在能源领域特别是石油储备方面加强合作。三是研究完善配套金融改革措施，以产油国争夺市场份额为契机，统筹石油贸易布局，适当调整进口来源，推进以原油期货价格计价、以人民币结算，切实发挥我国最大买家市场的优势，提升石油贸易话语权和“走出去”的质量。

（五）开拓储备的国际化发展和全球化合作

积极参与全球能源市场，特别需要注意对我国自有能源资源和资本的控制权，通过双边、多边及区域合作方式，推动石油储备的国际化发展和全球化合作。一是建立与产油国的共同储备机制。借鉴日本模式，通过出资、出地，将石油储备设施出租给产油国的国有石油公司，在发生石油危机时，可获得优先购买权，从而保障国内石油供给稳定。二是创新国际油气行业合作模式。引入国内外多元主体投资建设保税油库，推进油气行业适度开放，加强与“一带一路”沿线石油输出国之间的交流合作，也有助于满足这些国家向中国出售原油的强烈需求。

（六）开辟直接融资渠道，支持储备体系建设

石油储备体系建设是一项资产重型化、资本密集型工程，需要综合运用多种融资方式，其中债券直接融资是广泛适用的方式。从政府主体看，中央政府可以通过发行国债，将融资资金投入到具体储备工程中，或用于充实专项储备基金，必要时还可考虑发行特别国债，以实现稳投资、促安全的政策意图。地方政府可以发行地方政府专项债券，通过滚动融资，与项目周期基本匹配，实现低成本、长周期、偏公益性的投资。从金融机构看，政策性金融机构可以发债为储备建设、储备设施进口提供有针对性的低息融资，再由国家给予一定的贴息。商业银行可以发行专项金融债，结合国际融资担保机制，以零权重或者低权重降低风险资本消耗。从企业主体看，可配套发行租赁债券、企业债券、项目收益债券或储油资产证券化品种。从国际合作看，可以支持国际开发机构和信用水平高的跨国企业来境内发行熊猫债，也可以支持境内政策性金融机构和骨干石油储备企业在套期保值的有利条件下，择时发行低息外币债券，通过多措并举，支持设施互通和资金融通的有效双循环。

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