刘守英：“十四五”必须推进的土地制度改革 信托制度是什么制度

作者简介：刘守英系中国人民大学经济学院院长。

土地制度是中国政治经济制度的基础性安排，土地制度改革是中国全局改革的关键领域。独特的土地制度安排与变革曾作为中国经济高速增长和结构变革的发动机。但是，中国在利用土地创造“中国奇迹”的同时，也形成独特的以地谋发展模式，造成国民经济运行、财富增长与分配对土地的过度依赖。随着中国经济从高速转向中高速增长，结构形态从高速城市化转向城乡中国格局，必须转变以地谋发展模式，构建适应城乡融合战略的土地制度。“十四五”开启全面建设社会主义现代化国家新征程，以土地制度改革为核心的要素市场化改革是实现这一目标的重要手段。

一、影响“十四五”发展与转型的两个典型事实

（一）“以地谋发展”模式的衰竭

自20世纪90年代中期始，随着分税制实施带来地方政府谋发展方式的改变，以及土地管理制度变革带来农村集体建设用地市场关闭和地方政府对土地转用市场的垄断，土地成为地方政府主导经济发展的重要工具。独特的“以地谋发展”模式，使中国成为过去40年世界上经济发展最快的国家。随着中国经济发展阶段转换以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积，以土地推动发展的效力减退，运行风险加大，不可持续性显现。随着中国经济发展阶段从高速增长转向中高速增长，经济结构发生重大变化，土地的供需状况和功能也在发生改变。

1.土地的发动机功能减弱，对地方经济的拉动作用降低

从2010年开始，中国经济增长开始减速，应对的策略之一是放宽土地的供应，尽管如此，中国GDP增速还是一路下滑，建设用地供应也出现历史性峰值。之后的情形是：经济增长阶段转换和转型加快，全国的土地供应量在2013年后逐年减少。随着经济发展阶段转换，依靠土地宽供应拉动经济增长的模式已发生历史性转变，土地发动机功能不再。土地对经济影响的减弱还反映在区域土地指标的分配和使用上。随着经济增速的下滑，2013年后多地开始出现土地指标供不出去的现象，2016年上半年全国供地指标完成率不足35%。指标使用的差异在区域间的分化尤其明显，中西部地区部分城市甚至存在零供应、零成交的现象，这不仅表明建设用地指标约束对地方经济的影响减弱，也意味着土地作为发动机的功能的减弱，地方经济发展对土地的需求减弱，土地对经济的拉动作用降低。

2.低价供地工业化方式问题凸显

地方政府一直致力于以低地价的招商引资发展工业化，尽管总的工业增加值依然在逐年增加，但工业增加值的增长率已经开始下降。更严重的是，单位工业用地产出的增长率下降更为明显。从2011年开始，单位工业用地工业产出的增长率便逐步下降。工业增加值增长率逐渐下降，主要是因为中国生产要素成本上升，依靠低成本、高要素投入的工业化阶段已经过去。在经济下行、生产成本上升的压力下，企业的产值大幅下滑，债务压力凸显，许多城市的新城和工业园区工业增加值缩水严重。中西部地区模仿东部地区的低地价工业化模式一直绩效不佳，该区域30%以上的国家级开发区存在亏损，省级和地/市级开发区亏损更为严重，中西部地区通过低地价招商引资的前景并不乐观。

3.高度依赖土地的城市化难以为继并积累了大量的金融风险

由于土地价格的波动和土地抵押融资导致的地方债务风险上升，抑制了地方政府通过土地获得城市建设资金的想法和城市基础设施建设投资。随着近年来很多城市的用地从原来的新增用地转向存量用地，加上农民权利意识觉醒，征地拆迁的成本大幅上升，导致政府的土地净收益下降。中国已告别低价征地的低成本城市化时代。更为严重的是土地抵押支撑城市化产生的风险。在土地出让收益下降的情况下，政府还在加大基础设施投资，一些地区的新城、新区建设进一步扩张。面对城市建设资金的巨大缺口，储备用地抵押贷款在城市化的资本来源中发挥着越来越重要的作用。由于土地抵押贷款的主要用途是基础设施建设等一些收益性较低的项目，从这些项目中获得的收益很难偿还债务，政府土地抵押贷款的偿还也主要依靠土地出让收入，地方政府对土地出让金的依赖由此可见一斑。由于部分地区出现偿债能力不足，主要靠借新债偿旧债。地方政府将土地出让金和储备用地抵押融资捆绑的土地资本化发展模式实质是在提前支取未来土地收入。但是，土地的未来收入具有不确定性，一旦土地市场价格出现波动导致地方政府土地出让收入减少而出现偿债困难，银行对储备用地的大量贷款会迅速转化成不良贷款，甚至引发系统性金融风险。

自20世纪90年代开启的“以地谋发展”模式在中国的经济发展初期的确起到非常大的推动作用，通过对土地市场的把控和利用，显著拉动了地方工业化、城市化及经济的跨越式发展。随着中国经济发展进入转型期，“以地谋发展”模式积累的问题逐渐出现，土地对地方经济的拉动作用已经衰竭，部分地区甚至由于风险的增加，过度投放的土地反而抑制了地方经济的增长，这一问题主要集中在东部地区。中西部地区由于地理区位、制度成本和发展环境的差异，尽管在其发展起步阶段复制了“以地谋发展”模式，但是绩效不佳。随着中国经济发展阶段转型，“以地谋发展”模式的功能不再，效力衰竭。中央政府必须明确不再以地保发展，不再以土地参与宏观调控，同时加快土地制度改革，为地方经济发展创造新的动力来源。地方政府必须改变土地作为增长发动机的功能，告别“以地谋发展”模式。当然，由于地方政府习惯这套发展模式，尽管以地谋发展的效力减退，还会继续使用，但由此带来的发展代价和风险将更大。

（二）城乡中国格局成形

2010年前后，中国的城乡关系发生革命性跃迁。随着80后及90后成为劳动力迁移主力军，他们沿袭着上一代农民的离土、出村，但是，大多数人却选择了不回村、不返农，即便回村的农民所从事的经济活动也发生了重大变化。“农二代”的经济和社会行为变化，正在引发乡村经历一场历史转型：农民与土地的黏度发生变化，乡村的人地关系、农地权利、农业经营制度、农业发展方式、村庄演化、城乡关系等方方面面呈现新的特征，标志着一个与“乡土中国”不同的“城乡中国”的到来。

1.代际革命

在城乡人口迁移中，80后、90后已经成为主力军。他们在经济社会等方面的行为特征呈现显著的代际差异，甚至具有不可逆性，成为引领中国城乡关系变革的重要力量。他们保留着农民身份，但已不再务农。农二代差不多进入劳动年龄就开始离开家乡，与农业和土地的关系疏离，不像他们的上一辈那样农忙时回家打理农事。他们在城市的就业正在将擅长的建筑业抛弃，而是主要从事更为正式的制造业和服务业，从事机关、专业技术岗位的比例也在增加，还有部分农二代开始选择自营劳动或作为雇主生产经营。他们的受教育程度更高，在城里也获得了比农一代