让绿水长流青山常在 外汇储备过低的原因有哪些方面的问题和建议

全国政协副主席陈晓光作主题发言

长期以来尤其是中共十八大以来，中共中央、国务院高度重视生态补偿机制建设，把建立健全生态补偿机制确立为生态文明建设的主要内容之一。经过多年发展，生态补偿实践取得了很大进步，生态补偿机制逐步建立。我们也要看到，我国在建立生态补偿机制和相关工作中还面临着工作进展不平衡，资金来源渠道单一，生态补偿效率低，不同层面合力发挥不够，缺乏专门立法等问题。为此，建议:

一是充分认识建立生态补偿机制的重大意义。中共十九届四中全会指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。建立生态补偿机制是保护生态环境的重要手段，也是构建生态文明制度体系的重要内容。丰富生态补偿制度，扩大生态补偿范围，健全生态补偿机制，开展生态综合补偿，对于加快推进生态文明建设、建设“美丽中国”具有重要价值和意义。

二是推进形成生态补偿的长效机制。作为生态文明建设的重要一环，生态补偿涉及面广、点密、层级多，要加强制度建设，推动《生态补偿条例》尽早出台，对生态补偿各相关方的权利、义务给予法律界定，增强政策的整体性和协同性。

三是充分发挥政策和部门合力。建立健全政府部门之间的协调机制至关重要，只有形成相互配合、统筹协调的工作机制，才能将各部门职责贯穿形成完整的生态补偿工作链条，指导生态补偿工作稳步推进，要结合生态补偿地域性、层次差异性等特点，制定相关区域产业、财政、土地等政策，鼓励自然保护地所在区域发展绿色产业，提高生态补偿的政策效果。

四是行政管理要因地施策。我国幅员辽阔，从南到北、从东到西，差异性很大。在生态文明建设的顶层设计或规则制定过程中，应结合国情和地方生态环境的实际情况，建立分级分类分区管控机制，完善国土空间用途管制制度，兼顾刚性和弹性要求，处理好不同类型国土空间的用途管控要求和管控规则。

五是构建国家生态补偿新框架。要理顺政府和市场关系，建立以政府购买公共生态产品服务和自然资源资产有偿使用为主的纵向补偿机制、以市场化运作的横向补偿机制，使纵向补偿体现国家意志，更加权威、集中统一；横向补偿体现市场规则，更加公平、规范有序。

全国政协常委、人资环委副主任，九三学社中央专职副主席兼秘书长印红：完善生态保护补偿机制 助力生态文明建设

今年5月，李斌副主席率人资环委调研组到安徽和浙江两省对新安江流域生态补偿试点具体实施情况进行民主监督性调研。调研组认为，新安江流域横向生态保护补偿机制有效调动了各方积极性，生态建设成效非常显著。同时调研组也了解到，生态补偿存在法制建设滞后、补偿指标体系不健全不科学、补偿标准明显偏低、纵向支持引导不足等问题，为此建议：

一、推进生态保护补偿立法，健全配套制度体系。立法工作核心应坚持以生态保护补偿为目标，坚持生态保护的法定义务和获得保护补偿的权利相应。在立法层面，应以民事产权制度为基础，明确生态保护补偿的法律地位、法理依据、内涵范围，为生态保护补偿提供法治保障。在制度层面，有针对性地分别制定国家和地方性生态补偿制度，分领域生态保护补偿实施制度等，逐步形成生态保护补偿制度体系。

二、加强生态保护补偿机制基础研究，科学完善补偿指标体系。一是建立科学补偿指标体系，为“以量定补”向“量质并补”奠定基础。二是科学监测，为补偿提供公平公正的评价结果。三是实行“优质优补”补偿方式，用有限资金推动生态系统服务质量提升。四是在总结分析现行生态补偿机制实施情况基础上，推进立法前期研究。

三、加大对生态保护补偿的投入，提高补偿额度。生态保护补偿的受偿主体主要是公民个人和各级政府。首先各级政府应优先落实并逐步提高对个人的生态保护补偿。对公民个人生态保护补偿的实现方式采用协议保护。二是增加重点生态功能区转移支付预算安排，进一步完善均衡性转移支付办法。三是横向生态保护补偿应充分考虑上游地区实际治理投入、发展机会成本等测算补偿费用。四是整合政府生态补偿资金，进一步加强生态补偿款的使用监管。

四、发挥中央财政资金支持引导作用，建立流域上下游生态补偿长效机制。各级政府要承担起跨行政区域生态保护补偿责任，特别在横向保护补偿实践中，应加大上级财政对建立横向补偿机制的流域上下游的支持力度，引导地方建立横向生态补偿机制，体现国家对全民所有公共产品的保护。积极推进新安江—千岛湖全国生态补偿机制示范区建设，加快形成生态补偿长效机制。

全国政协常委、副秘书长（兼职），民盟中央专职副主席张道宏：建立市场化、多元化生态补偿机制

今年5月，民盟中央对市场化、多元化生态补偿问题进行了专题调研。调研了解到，全国在市场交易层面开展了不少实践，排污权、水权、碳排放权交易比较成熟。但同时也了解到，我国在推进市场化、多元化生态补偿上还面临着一些难点问题：一是市场化发育不足；二是推进市场化、多元化补偿尚未形成合力；三是专项立法尚未出台；四是生态价值难以量化，影响了市场化、多元化补偿进程。为此，建议：

一、理顺政府和市场关系。坚持以保持或增加生态系统服务及其价值为根本目的，以政府调控为主、市场化运作为辅，逐步形成政府规制主导下的市场化生态补偿机制。

二、应用成熟经验推进市场化生态补偿。新安江、东江流域等流域横向补偿，浙江青田“河权到户”，三江源区和太湖流域“湿地储备交易”等都积累了比较好的经验和做法，可以成熟一批、推广一批，推进有关工作。

三、建立“生态银行”体系。借鉴国际“生态银行”实践模式，建立储备交易和政策性银行、商业银行、投资基金相辅相成的多元化“生态银行”体系。

四、加快推进生态补偿条例的出台。针对现行法规条款具体运用存在的问题，应制定相关管理细则，形成以现行法规为支撑的生态补偿法律法规基础框架。推动《生态保护补偿条例》的出台，增强法律的可执行性和可操作性。

五、加快建立生态资产与生态产品的交易平台，完善生态资源产权交易市场。一是加快推进自然资源资产产权制度改革，推行自然资源资产所有权、经营权、承包权等权利分置运行机制；二是建立生态系统服务评估、定价标准和市场化议价平台，提高市场化生态补偿机制运行能力；三是鼓励引导受益地区与生态保护地区、流域上下游之间，采取资金补助、对口协作、产业转移、园区共建等方式推进补偿方式多元化；四是积极运用碳交易、排污权交易等手段，完善市场化生态补偿机制。

全国政协委员，安徽省政协主席张昌尔：完善协调机制 推动工作新进展

皖浙两省通力合作，历经7年的实践和探索，形成生态补偿“新安江模式”，具有在全国推广的意义。但在探索实践当中也发现了一些影响生态补偿工作发展的共性问题，主要表现在主体权责不明晰，跨行政区域协调难度大，补偿标准体系不健全，思想认识有待深化。为此，建议：

一、构建权责明晰组织协调体制。在国家层面建立生态补偿机制协调组织，统筹规划生态补偿有关政策，明确相关部门职责，整合生态补偿现有资金资源，健全工作制度，合力推进生态补偿工作发展。省际之间分级建立联动组织保障体系，形成强有力工作推进机制。

二、建立常态化沟通协调机制。对于跨省际生态补偿工作，建议由国家相关部委牵头，搭建常态化沟通平台。强化区域联动，指导地方共编保护规划，共同落实规划目标和重点任务，构建环境大数据平台，探索“一张图”指挥模式。加强对地方的支持和指导，协调解决省际间的利益关系，寻找各方利益最大公约数。

三、完善生态补偿标准体系。国家层面要综合考虑生态系统服务价值、生态环境状况、经济发展水平、财政支付能力，以及生态保护地区发展机会成本、污染治理成本、生态环境改善的收益等因素，探索建立基于主体功能区战略实施、自然资源资产有偿使用和自然资源资产交易的“两纵一横”生态保护补偿体系，即国家或地方政府自上而下对生态保护重点区域实施补偿、自然资源使用人对国家或地方所有的自然资源资产使用进行自下而上补偿、受益主体向保护主体开展补偿。引导社会投资者对生态保护者进行补偿，进一步拓展补偿资金筹集渠道，提高资金使用效率。

四、加强生态补偿宣传工作。推动各级党委政府牢固树立生态资源价值观，提高社会各界参与生态补偿的自觉性，总结推广一批好经验、好做法，凝聚全社会共识，并以点带面示范推动生态补偿工作。

全国政协常委，九三学社中央副主席，生态环境部副部长黄润秋：推进建立省级综合生态补偿机制

目前全国已有7个省份探索开展了以财政奖补为主的综合生态补偿，这项机制对省域内改善区域环境生态质量发挥了显著作用。但调研发现存在问题有：一是机制有待完善。二是资金统筹不到位。三是市场化和社会参与程度不高，资金来源不足。四是资金使用效率和精准度不够。为此建议：

一是推动建立和完善省级综合生态补偿机制。建立省级领导负责的议事协调机制，研究解决重大问题，抓好部门协调和监督落实。以奖优罚劣为原则设计奖补机制。

二是加大资金统筹整合力度，丰富资金来源，增加资金总量。统筹整合森林、草原、湿地等生态保护资金，水、气、土等不同要素的污染防治专项资金，制定资金统筹使用办法，重点解决资金多头管理、投入分散、重复投入等突出问题。在保障政府财政资金投入稳定并逐步增加的基础上，更加积极发挥市场和社会作用。目前，全国已有28个省（区、市）开展了排污权有偿使用和交易试点，今后要进一步完善监测、监管、保障能力。

三是建立明晰的补偿标准体系，提高资金使用效率。补偿标准体系中除了考虑保护与治理投入，也要考虑生态环境质量长期巩固成本，相关指标宜简，以定量指标为主，可统计、可监测和可评估。西部省份可突出生态保护红线的面积和生态系统服务功能等指标。具体指标及其分档可进一步突出重点并采用连续分级方式，提高补偿精准性。

四是推动生态环境损害赔偿制度与综合生态补偿形成合力。生态环境损害赔偿制度是对损害生态环境的责任人追究经济赔偿责任的制度。需加大力度推进，同时探索将生态环境损害赔偿资金用于生态综合补偿，对生态环境损害无法修复、上缴国库纳入预算管理的赔偿资金，可用于补偿生态脆弱地区的生态系统保护修复，或用于补偿有关地方处理历史遗留环境问题。

全国政协委员，新疆诚和诚律师事务所主任潘晓燕：生态补偿条例立法建议

从近十年突发环境事件的数量上看，数量巨大的现实并没有彻底改变。虽然已有许多政策措施，但由于没能从机制上解决生态修复补偿问题，即使一些地方的保护与发展关系得到协调，也还有许多不稳定因素，影响可持续发展。

一、生态补偿制度中存在的问题

一是法律法规不完善；二是生态补偿制度不统一、不健全；三是现有制度和规定对生态环境破坏的惩罚力度太轻；四是生态建设资金渠道单一，所需资金严重不足。

二、生态补偿条例立法的具体建议

一是明确生态补偿应遵循政府主导、社会参与，公平合理、权责一致，统筹兼顾、均衡发展原则。发挥政府对生态环境保护主导作用，加强制度建设，完善法规政策，创新体制机制，拓宽补偿渠道，加大政府购买服务力度，引导社会各类主体与社会公众积极参与。

二是从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态修复补偿机制的规范化运作提供法律依据。完善环境污染整治法律法规，加重在生态修复上的赔偿。进一步明确区分森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地的监管主体。

三是明确生态补偿资金来源及补偿标准，做到生态补偿信息公开，完善生态补偿监督管理、生态补偿考核机制和相应的法律责任。

四是多渠道筹集补偿资金，设立生态补偿基金，将其写入法规。对征收排污费、生态补偿费、环境税进行立法保障，在立法中明确规定收取的上述税费中按多少比例划入生态补偿基金账户，作为基金资产，专款专用。

五是鼓励多元化的补偿制度和补偿活动。明确生态补偿区域的范围。明确生态补偿区域划定的标准、补偿标准、获得补偿主体范围等。明确生态补偿资金的监管、审批、公示、发放、使用流程。明确违规的处罚标准。

六是确立强制性的环境修复补偿制度。强化资源有偿使用和污染者付费政策。综合运用价格、财税、金融、产业和贸易等经济手段，形成科学合理的资源环境补偿机制、投入机制等。

全国政协委员，浙江省丽水市中医院院长雷后兴：生态产品价值实现机制的实践与建议

浙江丽水是“两山”理念的重要萌发地和先行实践地。在国家有关部委和浙江省的全力支持指导下，丽水于今年1月，正式被国家长江办列为全国首个生态产品价值实现机制试点市。试点以来，我们探索开展生态产品核算评估体系，推进流域上下游横向生态补偿、生态环境损害赔偿工作，建立饮用水水源地保护生态补偿制度，首创生态信用制度，取得积极成效。但在过程中，我们也遇到了一些难点问题。为此，提出以下三点建议:

一是建立科学的生态产品价值核算标准。生态产品价值核算是绿水青山转换金山银山的“定价”“估值”手段。虽然在这方面已有一定探索，但目前核算标准不一致、方法不统一、可比性较差。为此，明确生态产品价值核算主管部门，在全国建立统一核算方法，可有效地指导生态地区高质量绿色发展。

二是建立基于生态容量的占补平衡机制。山水林田湖草是生命共同体，是生态容量的总和。通过生态容量核定水源涵养、固碳、污染净化等生态产品供给，可确定生态产品供给数量、质量和空间布局。参照耕地占补平衡，按照“谁消费、谁补偿”“谁保护、谁获益”的原则，在全国建立基于生态容量，政府、企业、组织、家庭为主体的多元化、市场化的占补平衡机制，对于推动绿色低碳转型，构建人类命运共同体具有示范意义和引领效果。

三是建立生态产品市场交易机制。通过生态产品价值核算核定生态容量，以此为基础，建议在生态地区建立国家级生态产品交易市场，实行生态产品提供者赋权、消费者付费制度，允许生态产品与用能权、碳排放权、排污权、用水权等发展权配额进行兑换，鼓励发达地区首先向生态地区购买发展权配额。

全国政协常委，四川省政协副主席赵振铣：完善重点生态功能区转移支付补偿机制

从基层调研角度，重点生态功能区转移支付补偿机制存在的问题有：一是生态环境保护的事权财权划分不对等。二是生态转移支付补偿的结构不合理。三是生态转移支付项目的管理使用不科学。对此建议：

一是完善生态转移支付补偿体系。合理界定各级政府环保事权，加强重点生态功能区生态转移支付补偿力度，增强生态资源环境事权管理的统筹性和一体化效应。适时出台《生态补偿条例》。探索建立生态转移支付补偿的动态调整机制。完善激励考核机制，将生态环境指标纳入地方政府绩效考核体系，加强对转移支付项目资金的监督管理。

二是增加一般性转移支付补偿力度。适时修订以地方标准财政收支缺口为基础的均衡性转移支付测算办法，根据经济发展、财政收支等指标的全国平均水平，充分考虑当地区域环境、经济发展、人口规模、保护地面积和生态保护价值等因素，加大一般性转移支付的力度，保障重点生态功能区经济发展和环境保护的事权支出。设立激励性的生态补偿一般转移支付资金，将区域水质改善程度、森林覆盖率增加量、污染物减少量、水土流失治理面积增加量等作为奖励指标，在财力均衡基础上兼顾生态激励性。

三是完善相关专项转移支付补偿政策。适时调整生态补偿专项转移支付项目，加大对跨省域、影响面广的项目统筹力度，及时清理重复投入、性质雷同的项目。降低或取消重点生态功能区地方政府配套资金要求，给予地方政府合理使用专项转移支付的自由裁量权，提高资金使用效率，增加项目实施的统筹性和灵活性。

全国政协常委，中国长江三峡集团有限公司原董事长、党组书记卢纯：关于企业深度参与生态补偿机制的三点建议

一、构建中央统筹、政府主导、企业实施、社会参与、长期可持续的生态补偿市场化运营模式。

生态环境具有区域整体性、时空连续性、资源公共性和经济价值性，按照谁受益、谁付费，谁保护、谁受偿原则，不但要补偿保护成本，还应当补偿为保护而放弃的产业发展机会成本，但由于缺乏科学定价、量化评估、公平仲裁机制，保护成本和机会成本难以量化，导致目前流域生态补偿模式属于不完全补偿，补偿者与受偿者地位不对等，只能靠双方谈判博弈、一年商议一次。

建议中央政府在资源配置、项目核准、产业置换、收费机制等方面给予上下游地方政府