联合国面临的困难与挑战 世界国际基金组织

再次，问题积弊已久，联合国改革进程缓慢。联合国的权力基础已与战后初期大有不同，但仍沿用当时的组织结构和运行机制，已明显不能适应需要，难以有效应对21世纪的各类问题。联合国组织机构臃肿，设有联大、安理会、经社理事会、秘书处、国际法院和托管理事会六大主要机构，下设各方案和基金、委员会、专门机构和其他相关机构逾百个，组织结构较碎片化，各实体间存在任务和工作方案重叠、模糊不清现象，且各专门机构均有独立预算，争夺资源现象严重。2023年联合国联合检查组发布报告称，平行的行政结构、重叠的职能范围造成不必要的昂贵成本，尽管联大长期、反复要求各机构加强统筹与合作，但未取得太多进展。

联合国工作流程复杂冗余，官僚主义现象突出。对联合国最为尖锐的批评便是其注重“文山会海的优雅”，而非“脚踏实地的厚重”。以联合国预算制定过程为例，按照流程，联合国某一年的预算需在该年度开始前的两年零三个月便启动，需要通过8个阶段的决策过程。若包含财政审计、绩效审计与廉洁监督在内，决策阶段将达11个，而最终呈现给主管行政和预算的联大第五委员会的预算报告长达约8000页。

在人事方面，联合国工作人员庞杂，人事安排机制僵化。当前，仅联合国秘书处的员工就超过4万人，且其中约一半在总部及其他办事处工作。在联合国体系中获得终身职位的人员，不管其绩效和审核结果如何，都不得被解聘，长期、专业的国际服务意识正在逐渐消退。同时，联合国机构之间调配人员非常困难，招聘一个新人平均需要一年时间，使得联合国应对紧急事态的能力大打折扣。

近年来，针对联合国自身问题的探讨和批评不绝于耳，联合国也尝试在不同领域推进改革，但都收效甚微，敏感度极高的安理会改革更是陷入僵局。安理会组成至今只有过一次变动，即1965年起非常任理事国从6个增加到10个。此后联合国虽进一步发展壮大，但安理会成员国数量未再相应增加。发展中国家已占联合国会员国的2/3以上，但在安理会的代表性严重不足。安理会改革自1992年被列入联大议程，2009年启动政府间谈判，迄今未有实质进展。近年，“四国联盟”（德国、日本、印度、巴西）和非洲国家对安理会改革进程缓慢的不满情绪加重。非盟峰会多次强调要推动“共同立场”取得突破，津巴布韦前总统穆加贝甚至称“若非洲改革诉求得不到满足，非洲国家将集体退出联合国”。日本和印度加大力度拉拢非洲，联手发起“亚非增长走廊”计划，将非盟安理会改革十国委员会成员国全部纳入重点基建合作对象。2023年11月默克尔访印时，德印表示将联手加快推进安理会改革。

二

当前，以联合国为核心的多边机制陷入困境，在处理各类全球事务的过程中日益边缘化、工具化、空心化，有多方面的原因。

第一，特朗普政府坚持“美国优先”，严重破坏多边合作。美国既是最大的发达国家，又是联合国创始会员国、最大捐助国和安理会五常之一，肩负特殊责任，本应致力于维护和完善战后多边机制，如今却为一己私利摇身一变成为破坏者、摧毁者。特朗普上台以来，频频以单边主义、保护主义行径破坏多边合作，严重限制联合国作为。美国对以联合国为主的全球多边机制“开刀”主要采取以下三步。

第一步是公器私用。美国利用话语权或以断供相要挟，逼迫国际组织按照美国意愿进行改革。由于联合国人权理事会在巴以问题上发声，批评以色列在被占巴勒斯坦领土上建造定居点，呼吁通过强有力的政治、外交和法律手段结束占领，美国便声称人权理事会已变成“反犹太、反以色列”的论坛，多次敦促其进行改革，作出“要么改革，要么退出”的威胁。特朗普还表示，世贸组织（WTO）多年来对待美国“非常糟 糕”，让美国处于非常不利的境地，需要“改变他们的 做法”。近两年，特朗普不断向WTO施压，要求其改变对发展中国家的定义，认为中国不公平地获得了优惠待遇。由于与欧盟等成员在改革优先选项上分歧巨大，美国一再阻挠WTO上诉机构任命新法官，不惜使WTO争端解决机制陷入实质瘫痪。

第二步是退群。美国已接连退出联合国教科文组织、人权理事会、《巴黎协定》等国际组织或协议。美国声称联合国教科文组织带有“反以色列偏见”，要求该组织进行“根本变革”。2011年，该组织接纳巴勒斯坦为正式会员后，美国便中止向该组织缴纳会费。到2018年12月31日退出决定正式生效时，美国拖欠教科文组织会费已超6亿美元。近来，在全球抗击新冠疫情的关键时期，美国不承担凝聚共识、引领合作的大国责任，反而甩锅给世卫组织，要求其进行所谓“实质性改革”，“唯一出路是独立于中国”，最终悍然宣布将正式退出世卫组织。

第三步是另起炉灶。美国一面抛弃以联合国为主的多边机制，一面积极推进双边、区域和盟友之间的合作，最终目的是构建一个以美国为主、体现“美国优先”的“小圈子”，继续维护霸权国地位。在经贸领域，美国虽然退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、搁置《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（TTIP），但已同加拿大和墨西哥达成高标准、高规则的《美墨加协定》（USMCA）。该协定包含的“毒丸条款”规定，若未来三国中某一国与“非市场经济国家”签署自由贸易协定，其他两国可在6个月内退出原有的三边协议，缔结新的双边协议。美国此举剑指中国，目的在于在贸易上孤立、围堵中国，维护美国在国际贸易格局中的霸权地位。美国正计划同脱欧后的英国展开自由贸易协定谈判，势必将强力推动将类似条款写入美英协议。

第二，其他大国政策内顾，参与多边合作和全球治理的意愿下降。西欧国家体量有限，近年又受到债务危机、难民危机、英国脱欧等连串打击，但求自保。自2009年欧债危机以来，法国经济疲软，复苏乏力，失业率高企，马克龙打着改革的旗号上台，却频发政治危机，直至引发“黄马甲运动”，造成法国数十年来最大规模的骚乱；德国经济发展势头减弱，政治碎片化严重，默克尔已决定不再竞选连任，但尚未有强有力的接班人崭露头角，参与和引领区域及全球事务的意愿下降；英国近年一直纠缠于脱欧事务，至今仍处于过渡期，与欧盟关系尚未完全厘清，更无心他顾。此外，欧盟多国民粹主义抬头。意大利“五星运动”和联盟党一度组建起欧洲首个民粹主义政府，法国国民联盟和德国选择党已成为 颇受关注的极右翼民粹主义政党。2023年欧洲议会选举中，尽管建制派政党和亲欧政党仍控制议会多数，但民粹主义和“疑欧”政党的支持率继续上升。在此背景下，欧盟不得不将