国家自然科学基金如何更好地引导基础研究多元投入 教育信托基金由政府公共支出

中国网/中国发展门户网讯  长期以来，我国基础研究经费以中央政府投入为主，地方政府、产业界和社会的投入占比过低。针对这一结构性问题，2018 年《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》指出，要“强化稳定支持，优化投入结构”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》强调，要“加大基础研究财政投入力度、优化支出结构，对企业投入基础研究实行税收优惠，鼓励社会以捐赠和建立基金等方式多渠道投入”。

科学基金在引导基础研究社会多元投入方面扮演着重要角色。自 1986 年成立以来，国家自然科学基金委员会（简称“自然科学基金委”）一直致力于开展与部门、企业、地方政府等多元主体联合资助基础研究的探索实践。目前，联合基金在吸引、整合社会资源投入基础研究，以及引导科研人员关注国家战略需求和区域、产业发展等方面已发挥了重要作用。

从新时期我国基础研究和科学基金发展面临的形势和挑战出发，国家自然科学基金如何更好地引导基础研究多元投入，仍然是需要进一步思考的重要问题。一方面，需要在认真总结联合基金 30 余年的发展经验，以及反思其本质属性、内在特征的基础上，探索联合基金高质量发展的新机制。另一方面，在新的发展阶段，国家自然科学基金迫切需要构建引导基础研究多元投入的新空间，疏通民营企业投资基础研究的新通道，破解国家自然科学基金长期未能接受社会捐赠这一问题。 

联合基金引导基础研究多元投入的历程、成效与问题

联合基金是目前国家自然科学基金引导基础研究多元投入的主要途径，也是自然科学基金委先试先行，面向国家需求、引导多元投入、推动资源共享、促进多方合作的成功探索。

联合基金发展历程的简要回顾

早在 20 世纪 80 年代中后期，自然科学基金委就开始尝试与地方政府、科研与行业部门、国有大中型企业开展不同方式的联合资助工作。2001 年，印发的《关于联合资助工作的若干原则意见》是自然科学基金委关于联合资助工作的第一份独立文件。该意见就建立联合资助的条件、联合资助方的确认，以及联合资助项目评审、项目管理、经费管理、成果管理等有关问题和管理程序进行了规定。此后，联合基金作为国家自然科学基金的组成部分，纳入自然科学基金委工作的整体规划。

2015 年，自然科学基金委发布《国家自然科学基金联合基金项目管理办法》，除强调引导与整合社会资源投入基础研究外，突出了联合基金在围绕区域、行业、企业的紧迫需求，提高我国区域和重要领域、行业自主创新能力方面的重要作用。

2018 年，自然科学基金委印发《国家自然科学基金新时期联合基金试点工作方案》，进一步规范和完善了联合基金的相关管理制度，以推进形成具有更高资助效能的新时代联合基金资助体系。该方案的主要内容包括：在体系结构上，设立“区域创新发展联合基金”和“企业创新发展联合基金”；在经费配置上，规定自然科学基金委与各联合资助方按固定比例匹配经费总额，其中国家自然科学基金与地方政府总体投入经费比例为 1 : 3，与企业的总体投入经费比例为 1 : 4，与行业部门投入经费比例为 1 :2；在管理模式上，强化对各类联合基金的统筹管理，统一经费使用规则、统一发布项目指南、统一评审程序、统一项目管理等。

截至 2023 年底，共有 20 个省（自治区、直辖市）加入新时期区域创新发展联合基金、6 家企业加入企业创新发展联合基金，并有 6 个行业部门设立联合基金，科学基金引导多元投入的机制和格局基本形成。自 2011 年以来，联合资助经费规模连年扩大（图 1）。从联合资助的直接费用来看，2011 年直接费用 3.69 亿元，2016 年突破 10 亿元，2023 年增长至 23.88 亿元，占 2023 年度国家自然科学基金资助直接费用总额（283.03 亿元）的 8.44%，约为 2011 年的 6.5 倍。

联合基金的成效与问题

联合基金在引导部门、行业、地方政府和企业基础研究投入的同时，也在不断扩展科学基金的社会功能。①联合基金开辟了国家自然科学基金支持需求导向型基础研究的新路径，建立并推进了产学研合作高阶化的新机制。与行业、部门的“横向联合”，拓宽了依托基础研究促进行业、产业高质量发展的路径；与地方、区域的“纵向联合”，展现了科学基金服务地方创新发展的职能。②联合基金构建了促进科学基础设施社会共享的新渠道。例如，自然科学基金委和中国科学院共同设立的“大科学装置科学研究联合基金”，既推动了科学界广泛共享重要的大科学设施，同时也极大提升了大科学装置的使用效率。

实践证明，联合基金作为科学基金的一种特殊类型，形成了一种极具中国特色的基础研究多元资助模式，在面向国家需求、撬动基础研究多元投入等方面发挥着重要作用。

然而，联合基金也存在 3 个方面的问题。联合资助方只限于具有“国有”性质的部门、行业、地方政府、大中型企业，尚未扩展到“私营”企业等主体。联合基金的管理体制和运行模式仍然囿于常规科学基金项目管理的框架，未能充分体现联合基金的特殊性。联合基金的项目评审、评估机制、指标，以及研究成果的利用，尚不能充分体现部门、地方和企业等联合资助方的诉求，未能充分调动各投资方的内生动力。 

立足联合基金的本质属性深化联合资助体系改革

联合基金能够取得突出成效，表明科学基金已经形成的人才和制度优势能够转化为引导基础研究多元投入的重要资源。联合基金存在的问题，则大多与未能充分认识并切实体现联合基金的本质属性和内在特征有关。 

联合基金的本质是“合作投资”。从联合基金的性质看，联合基金是自然科学基金委与部门、行业、地方政府和企业等主体共同出资设立的。尽管联合基金是国家自然科学基金的重要组成部分，但它不同于传统意义上政府作为单一投资方的科学基金，其本质是一种特殊的“合作投资”。

联合资助方的合作动机。部门、行业、地方政府和企业之所以具有与自然科学基金委联合投资的意愿和积极性，主要出于 3 个方面的考虑。国家自然科学基金聚集了全国优秀科研力量，与自然科学基金委合作有助于联合资助方便捷、高效地利用优质人力资源，围绕其急迫需求开展相关基础研究。联合基金以自然科学基金委的社会信誉背书，充分利用国家自然科学基金的品牌效应和平台优势，降低了联合资助方对接科研执行主体的交易成本，分摊了基础研究的投资风险。依托国家自然科学基金在资源配置、竞争择优、项目遴选、质量控制等方面业已形成规范、高效的运行机制，联合基金有效提升了资金的使用效率。

联合基金的特殊性。以“合作投资”为本质属性的联合基金，在利用国家自然科学基金已经形成的人才、制度优势和品牌效应的同时，也具有不同于中央财政作为独立经费来源的其他基金项目的特殊性。一方面，联合基金涉及多个投资主体，不同资助方有不同的利益诉求，公共利益与部门利益、行业利益、地方利益、企业利益之间的复杂关系是必然会面临的问题。另一方面，联合基金在管理模式和运行机制上要适应“合作投资”的内在要求，在追求公共利益最大化的同时，要兼顾和保障其他投资主体应有的权益，这样才能够使联合基金持续发展并发挥应有的功能。

目前，联合基金发展存在的问题之根源在于，其制度设计、管理模式仍然与其“合作投资”的本质属性不完全适应，需要从联合基金“合作投资”的本质这一内在属性出发，深化联合基金资助体系的改革。为此，