..::夏小雄：信托业监管体系重构：问题剖析、理论反思与制度完善

摘要：随着我国信托业的快速发展，我国信托业监管体系也得以逐步确立和发展，包括完善信托法律制度、强化监管执法、对于信托公司的设立和信托产品的成立施加严格的事前监管。但目前的监管体系依然存在一些问题，如基本监管立法缺失、事中事后监管不够充分、监管执法机制不够完善、未能贯彻功能性监管原则、监管父爱主义等，依然制约着信托业的健康发展。从提高我国信托监管有效性的角度出发，有必要反思信托业监管所涉及的基本理论问题，包括信托制度功能、信托业定位、信托监管原则等，并围绕完善信托监管立法、完善事中事后监管、强化信息披露、贯彻功能性监管等方面优化监管制度构成。信托业监管需要实现理念转型、重心调整和制度重构。

关键词：信托业监管；信托业法；事中事后监管；功能性监管

一、引言

自2008年起，中国信托业的发展经历了一个“黄金期”。信托业管理的资产规模快速增长，给投资人带来了丰厚的投资回报，为实体经济发展提供了充分的资金支持。相应地，我国信托业监管体系也不断发展完善。不论是对信托主体的监督，还是对信托行为的监管，我国已建构了较为全面的监管法制框架，确立了相对完备的监管制度构成。但不可否认，信托业监管依然存在许多不足和漏洞。若不能从根本上反思并改革现有的信托业监管制度，我国信托业的未来发展将会面临巨大挑战，甚至有可能会引发信托业乃至金融行业的“系统性风险”（袁吉伟，2017）。在此背景下，有必要对我国信托业监管做一个整体性反思：在对过往十年信托业监管体系发展进行回顾的基础上，检讨既有监管制度存在的体系性不足和功能性缺陷，同时从理论角度对信托业监管应当处理的基本问题和重要关系加以全面阐释（缪因知，2017；贾希凌和张政斌，2013）。当然，这种反思与讨论或许多会偏向于宏观整体架构，而不会过分纠结于微观制度细节。

事实上，2008年金融危机以来，美国、欧盟也对信托业（资产管理行业）的监管政策进行了深刻反思，以期建构更富竞争性、更为现代化的监管政策体系。例如，美国监管机构针对推动监管规则现代化提出了如下原则性要求：对分散的监管规则进行一体化处理，以确保监管规则的整体性和协调性；推动产品法律规则和信息披露义务与全球标准的一致性；确保信托业机构董事会监督职责的发挥；推动ETF法律规则的全面制定；认识新监管规则的复杂性并给予充分的实施时间[1]。在此背景下，对我国信托业监管体系进行反思、重构，有助于我国营商法治环境的优化，也有益于促进我国信托业更好地参与全球资产管理市场竞争。

二、信托业监管：体系发展

信托业监管的结构体系和实施机制是通过长时间发展而来的，并且总是需要根据信托业的实践发展和现实难题作出回应性调整。监管立法的完备、监管理念的更新、监管机制的优化同样也需要经历一个漫长的历史演变历程。事实上，当下比较法视野下相对成熟的信托业监管制度体系都历经了近百年的发展变迁（朱小川，2018）。与信托法治发达国家的成熟监管制度相比，我国的信托业监管还不够成熟，依然有很大的完善空间。尽管我国信托业发展起步较晚，但监管机构在长期探索实践过程中取得了一定成绩。尤其是在过去十年中，我国根据信托业快速发展的实践需要，持续完善信托业监管制度体系，建立起适合信托业发展的监管体系框架，包括：完善各项监管规章制度，成立专门的“信托监管部”；丰富以风险为本的监管方式和监管工具，强化行业监管评价和行业分类监管；推动信托业保障基金成立，推进信托市场化风险处置工作机制；强化信托业自律监管，形成以监管部门为主体，行业自律、市场约束、安全保障为补充的多层次、多维度的信托业风险防控监管体系[2]。总体而言，我国信托业监管体系的创新发展主要可归纳为以下几个方面：

一是完善了信托监管立法，为信托业监管活动的开展提供了坚实的法律规范基础。在改革开放后很长一段时间，我国信托立法一直处于缺失状态，信托业监管长期缺乏明确的规范基础（江平和周小明，1994）。虽然在2001年颁布了《信托法》，但相关配套立法仍不完善。在第六次信托业大整顿中，监管机构进一步强调监管立法工作的重要性，逐步制定了一系列对于信托业发展有重要影响的监管法律文件。其中，2007年修订颁布的《信托公司管理办法》《信托公司集合资金信托计划管理办法》和2010年制定的《信托公司净资本管理办法》是信托业监管最为倚重的三个“部门规章”。此后，原银监会又针对信托公司业务风险管理[3]和不同类型信托业务制定了大量的监管文件，尤其针对房地产信托、资本市场信托、银信合作信托、基础设施建设信托以及其他类型的创新信托业务（如资产证券化、家族信托），确立了更具针对性的监管政策。这些监管法律文件的制定，将信托法基本原理在信托实践领域进行了“具体化”和“实质化”，建构了信托业监管的基本规范体系，为信托公司具体业务的开展提供了基本行为规则，为监管执法的有序开展提供了法律依据。同时，监管机构也在根据信托业发展的实践需要不断调整监管规则，对一定程度上不适应监管客观情况的监管立法加以调整优化，以使其具有充分的回应性和适用性。例如，为落实《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，规范信托公司资金信托业务发展，2023年5月银保监会起草了《信托公司资金信托管理暂行办法（征求意见稿）》并向社会公开征求意见。该办法根据近年来信托公司资金信托业务的实践发展和监管情况，确立了更为全面深入的监管规则体系。在该“办法”正式发布实施后，此前颁布的监管文件《中国银监会关于印发〈银行与信托公司业务合作指引〉的通知》（银监发〔2008〕83号）、《中国银监会办公厅关于进一步加强信托公司银信合作理财业务风险管理的通知》（银监办发〔2008〕297号）、《中国银监会关于进一步规范银信合作有关事项的通知》（银监发〔2009〕111号）、《中国银监会关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》（银监发〔2010〕72号）、《中国银监会关于进一步规范银信理财合作业务的通知》（银监发〔2011〕7号）、《中国银监会办公厅关于信托公司票据信托业务等有关事项的通知》（银监办发〔2012〕70号）等文件将同时废止。

二是强化了行政监管执法。在过去十年中，信托公司在开展信托业务过程中存在较多违法行为。近年来，监管机构逐步加大监管执法力度，对于从事违法行为的机构和个人强化了法律责任追究。据