社会信托：信托在社会领域的广泛应用 信托公司投资的领域有哪些方面的问题

专项维修资金是广大居民的“住房养老钱”。专项维修基金实际上构成了类似信托财产这样的只能用于特殊目的的财产（《住宅专项维修资金管理办法》第2条第2款：“本办法所称住宅专项维修资金，是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金”），即使作为“共有人”的业主也没有将特定份额归为己有的权利。第4条也规定：“住宅专项维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则”。根据该条规定，专项维修资金属于独立的财产，由独立的机构单独管理，该财产只能用于特定用途，从上面的规定可以看出，这实际上是一个对信托制度非常规范和完整的表达。

一个更为直接的证明是，在财政部2023年4月20日印发的《住宅专项维修资金会计核算办法》（财会〔2023〕7号）中，更是从财会制度上确认了专项维修资金是一种信托基金，虽然该办法仍然没有使用“信托”这一术语。

而且，任何管理专项维修资金的主体，包括业主委员会和代管的政府部门，都在客观上承担类似受托人的职责。《物权法》、《住宅专项维修资金管理办法》以及2023年正式生效的《民法典》和之前的《住宅专项维修资金管理办法》虽然确立了专项维修资金制度，但对各方主体的权利、义务和责任并没有特别清晰的法律规定。如果能根据《信托法》梳理和构造各方的权利、义务和责任，将使得专项维修资金制度的合理性产生大幅提升。

信托机制在社会治理方面的一个重要功能是，它特别适合运用于主体因人数众多而虚化或者缺位的社会关系之中。住宅专项维修资金管理关系正是这样的一种社会关系。

以专业的信托机构作为维修资金（基金）的管理人，就可以把政府部门从自己不擅长的资金管理事务中解放出来，专心履行监管职责；可以提升大量沉淀的维修资金的管理效率，从而提升居民的福利；可以明确管理人的责权义，确保资金的安全、便利使用。这样，所有人无法参与管理问题、政府部门的定位问题、基金的保值增值问题、管理人的责权义问题均可迎刃而解

四、住房公积金管理

住房公积金制度由1999年4月3日发布的《住房公积金管理条例》确立。根据其规定，“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”（第3条），这确立了职工作为信托委托人和受益人的地位；“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟)应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作”（第10条），确立了住房公积金管理中心的受托人地位；为了确保资金的独立和安全管理，条例还要求“房公积金管理中心应当在受委托银行设立住房公积金专户”（第十三条）。用信托理论解释住房公积金的管理体制最有利于该制度的制度目的实现。

五、环保诉讼损害赔偿金信托

2016年7月20日，山东省德州市中级人民法院首次对“雾霾环境公益诉讼案”依法公开审理并做出一审宣判，判处被告振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元，用于德州市大气环境质量修复，并在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉；将诉讼请求中的赔偿款项支付至德州市专项基金账户，用于德州市大气污染治理。

本案在环保公益诉讼上取得的进展可圈可点。不过，人民法院判决将本案中的损害赔偿纳入“德州市专项基金”，该账户的性质如何，并不清楚，如果是财政专户，则甚为不妥。人民法院可参照云南法院系统的做法，以损害赔偿金设立公益信托，之前最高人民法院也曾经发布指导意见提出设立“公益环境诉讼专项基金”。财政专户当然也可视为政府作为受托人的信托，但对政府几乎无法监督，难免滥用挪用，且有将损害赔偿变成了行政罚款的观感（之前被告企业已经被行政罚款），缺乏正当性。

六、其他涉众资金管理

在消费者保护领域，也有非意定慈善信托存在的必要。例如，在大规模的食品安全领域诉讼出现的场合，如何处置担责商家的巨额损害赔偿金，可能是一个棘手的问题。可以参照环保公益基金的设立，由司法裁量设置一个损害赔偿金慈善公益信托基金，来解决理赔过程中出现的一系列问题。再如，目前非常盛行的单车服务，各运营商一般都要求单车使用者存入“押金”，100元到300元不等，据初步估算，到2017年底，共享单车的用户将达到5000万，此时押金的数额十分庞大。为了避免运营商卷钱“跑路”，也为了明确各方主体对于押金的权利和义务，似应强制要求运营商将相关的押金托管，建立一种类似慈善信托的机制。

除了人民法院在司法中可以创设法定信托之外，立法机构和行政部门也可以在特别的领域通过立法或行政法规的方式创设法定信托。例如，《中华人民共和国道路交通安全法》第17条规定，“国家……设立道路交通事故社会救助基金”。另根据《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第2条，“本办法所称道路交通事故社会救助基金（以下简称救助基金），是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项基金”。从该基金的财产来源看，该基金是否构成慈善信托仍可商榷，但属于法定的社会性信托无疑。

七、国民信托（national trust）

国民信托通常作为私人的非营利组织的形式运作，虽然它们中的不少也从其政府取得巨大的支持，但是其本质是民间发起的运动，旨在为后代子孙保存具历史价值或自然美景的地区。借助于大众的捐献，国民信托组织以购置、接受捐赠，或以签订合同的方式获得国民信托财产，并试图保存、管理，并对社会大众开放这些资产。第一个这样组织是英国的“National Trust for Places of Historic Interest or Natural Beauty”，该组织建立于1895年，其他的国民信托多是以此为样板。目前“国民信托”是英国的第一大土地持有者，组织照看了2700平方公里的土地，近900公里的海岸线，以及超过300座的古迹与庭园。日本的国家信托运动始于1964年，当时，作家大佛次郎和其它镰仓市的居民合力拯救这个美丽的古都，使其免于无节制的开发。而现今日本各地有近50个不同的国民信托运动正在进行，其中包括北海道的知床半岛以及和歌山的天神崎。国民信托活动已扩展至全球，像是美国、加拿大、巴哈马、荷兰、马来西亚、中国台湾、韩国、斐济、新西兰、澳洲等等。

国民信托可被理解为一种特殊的公益信托。

八、盲目信托或阁僚信托

所谓盲目信托（blind trust）是指将财产交付信托时，赋予受托人全权处理财产事务的权利，委托人不但无法了解资产内容，也无权过问管理机构的处理方式。这种信托方式通常适用于政府官员等敏感职务，以避免政治人物把公共资金引入私人领域之时所产生的利益冲突。在盲目信托的制度下，委托人完全不能过问托管机构对其资产的投资决策，只可在定期透过报表，得知获利及孳息的状况。另外，例如证券监督管理委员会的工作人员经常有机会接触足以影响市场行情的信息，为了确保这些工作人员不利用这些信息用于股市操作，可以讲这些人员的资产交付盲目信托，交由第三人管理，减少其利用职务获取利益的可能性。盲目信托的委托人还必须放弃许多权利，除了不得干涉托管机构的营运管理、不得要求提供帐务报告之外，也不得任意取消受托人营运管理决策或变更受益人等方面的权利。

台湾地区在1993年7月2日颁行的“公职人员财产申报法”第7条规定了公职人员财产强制信托。也正是为了使强制信托具有法律依据，才加速了“信托法”的立法，导致台湾地区“信托法”在1995年三读通过。

日本在其《国务大臣、国务副大臣及大臣政务官规范》（平成13年阁议决定）中规定：“就任时所持有的股份、可转换公司债等有价证券（包括私募基金），向信托银行等进行信托，在任期间不得解除合同或者变更合同”，这是为了防止这些人员利用其地位取得企业的内部信息出卖自己的有价证券牟利的措施，在这种组织结构中，大臣等人虽然能取得股份等的运用收益，但是不得干涉信托财产的运用方式。这是反向利用信托制度，使相关人士不能取得和享有该权利同一的利益。这种信托在日本被称为“阁僚信托”。

九、国有和集体资产管理信托

学者认为，可以按照信托的机理构造国有资产的管理体制。人们期待利用信托机制有效改变因公有制而造成的公有财产主体虚位问题。信托财产的独立性和委托人的虚位，受托人责任的法定化，受托人财产管理的专业性，这些都和保护国有财产免于流失的价值目标暗合。不过，和很多学者不同的是，笔者认为，出于保护国有资产的目的，国有资产管理信托应为这里所归类的法定信托，而非一般意义上的因合同而产生的信托（虽然也需要通过合同来确定当事人之间的关系），需要为此制定特别法，由该法律对国有资产信托的结构、受托人的甄别（招标）、职责内容以及履职程序和信息披露等做出特别的规定，而不能仅仅是通过内部的约定来进行，借以保护国有资产。

另外，信托法的机制在梳理集体土地入市等方面也可发挥重要功能。

作者：赵 廉 慧

来源：InlawweTrust

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