如何区分建设国债、特别国债、专项建设债？

岳读债市

基本结论

从稳增长角度看，需要保持财政支出和基建投资强度。今年5.5%增速目标实现面临挑战，下半年“保增速”压力更大，需要保持财政支出和基建投资强度。从财力空间看，由于财政发力节奏前置，很可能出现后劲不足的情况。同时，受土地市场下行、疫情冲击、减税降费等三重因素叠加影响，地方政府财政收支平衡难度加大，可能出现预算目标无法完成的情况。因此，为补充地方财力、保证支出强度，调高中央预算赤字规模有一定必要。

历史上曾发行过特别类型的债券来满足特定的支出目的。1）长期建设国债。为克服亚洲金融危机不利影响、扩大内需、维持经济增长，财政部于1998年9月向四大行定向发行1000亿元的十年期附息国债。后续每年都有长期建设国债发行，资金主要投向基础设施建设、企业技术改造、西部开发、生态建设等领域。随着国内经济复苏、通胀抬头，财政政策从积极转为稳健，长期建设国债发行规模逐年减少，2008年后《政府工作报告》不再提及建设国债。2）特别国债。1998年第一次发行，主要用于补充四大行资本金；2007年第二次发行，主要用于购买外汇、设立中投公司；2017年第三次发行，主要为续作此前到期的6964亿元特别国债；2023年第四次发行用以应对新冠疫情。3）专项建设债。2015年下半年制造业投资低迷、基建资金来源收缩，经济面临“稳增长”压力；国开行、农发行于8月定向发行专项建设债，采用设立专项建设基金的方式支持国家重大项目建设，主要投资于民生改善、三农建设、基础设施建设等领域。专项建设基金存在资金沉淀、挤出社会资本等问题。随着国内经济逐渐复苏，专项建设债于2017年下半年开始逐渐退出公众视线。

三类特别类型的债券均是在特定历史时期为满足特定目的而发行的债券，但也存在一定差异。在发行主体上，专项建设债由政策性银行发行，其他两类由财政部发行。在是否列入赤字上，特别国债被纳入基金预算管理，不列入财政赤字；专项建设债的发行人为政策性银行，自然不列入赤字。

考虑到稳增长压力，积极财政存在进一步加码的可能性。同时，随着收支平衡难度加大，除了上缴国企结存利润、调入结转结余资金外，有可能通过调整预算、增加国债发行的方式增加财力空间。我国在特定历史时期为满足特定目的发行过三类特别类型债券，也曾起到积极的作用。相比于直接提高预算赤字率，发行特别国债（计入政府性基金预算）的方式更加灵活，而且早在2023年已有先例，在当前疫情反复的背景下操作性可能更强。另外，考虑到政策性银行发债不计入财政赤字，也不排除政策性银行进一步发行主题债券的可能。

风险提示：1）新型肺炎疫情扩散超预期；2）财政政策超预期。

4月政治局会议[1]提出“要抓紧谋划增量政策工具，加大相机调控力度，把握好目标导向下政策的提前量和冗余度”，近来市场对特别国债的讨论有所升温。