台湾发不出钱了？全民都在交的保险，怎么就要“破产”了？ 保险成长基金怎么发

不期而来的台湾经济奇迹，冲散了劳保制度性危机，更使当局产生不切实际的自信。

文／霍安治

新年伊始，台湾各界热议焦点是劳工保险（简称劳保）将于2026年破产。距离危机爆发只剩短短5年，当局束手无策。

台湾劳保的破产危机，源自设计理想过高。劳保于1950年开办，理念自成一格，与当时各种劳保理论大不相同。1950年代的欧美社会，资方主张“功绩报偿说”，认为保障程度依照劳工对企业的贡献度决定；劳方主张“人力折旧说”，主张企业有义务为劳工救急养老；欧洲福利各国推行“生活保障说”，主张政府与劳资双方携手合作，共同为劳工养老解难，以保障社会安定。各种理论，经历了数十年的争论与实践，设计完备。台湾的劳保却自树一格，更缺乏长远设计。

社会保险的最大困难是财源，成熟的社保制度必有稳定经费的过硬设计。“功绩报偿说”使劳工吃亏，“人力折旧说”使资方吃亏，演进到“生活保障说”，则是整个社会共同负担的巨大钱坑。全球社保制度最完备的德国，政府财政拨款超过年度总预算的20%，劳工缴费超过月工资的30%，社保总支出达到GDP的10.5%。政府、企业家与劳工三方咬牙出钱，才能稳定经营社会保险。

台湾劳保开办之初，经济一穷二白，当局、资方与劳方都出不起钱，只能以最省钱的设计推动，制度潜存财务崩溃的结构性危机。然而，不期而来的台湾经济奇迹，冲散了制度性危机，更使当局产生不切实际的自信。在经济奇迹高峰的1986年，蒋经国指示社会保险全面升级，大步向全民保障迈进，却没想到台湾经济即将盛极而衰。

“社会保险最强的后盾即经济成长。失去后盾时，社会保险将一蹶不振。”“行政院研考会”在1992年提出警讯。30年后，台湾经济衰落无解，结构性破产危机即将爆发，台当局无计可施，只能以拖待变。

克难上马的劳保

劳工保险是工业社会的产物。19世纪后半叶，欧美日各国快速工业化，打破了农业社会以土地与宗族养老救难的安定性。曾任劳资关系协进会秘书长的沈曾圻分析：“自从工业发展以后，农村人力转向城市工厂谋生的人愈来愈多，工业社会所得虽然比从事农业为高，但安定性却反而不如农业社会。一旦遭到工厂解雇，或因伤病而不能工作时，收入即中断，生活也将无以为继。”

因此，工业国家推出劳工保险观念，第一步建立急难保险。当劳工遇到生育、疾病、伤亡、残废与失业等困难时，提供维持生活所需的费用。第二步更要为劳工筹办退休后的养老金。

二次大战前，欧美日的劳工保险已初具规模，中国却迟迟办不起来。欧美日以工业社会的国力办劳保，底气十足；中国以农业社会的国力办劳保，举步维艰。1930年代，工业建设渐有规模，政府于1937年决定建立劳保制度，抗战却于同年爆发。1949年之前，劳保的具体成果，只有一个自流井盐场的“川北区各盐场盐工保险”。

日据时期的台湾是农林殖民地，老百姓绝大多数是农民。国民党1949年败退台湾，推动工业化。为了诱导农村人口放胆离开田地，进工厂下矿井，政府于1950年3月开办“台湾省劳工保险”，针对“厂矿事业雇用之产业工人”，提供劳动保障。但当时的台当局、企业与劳工三方都是一穷二白，只能降低标准，与欧美先进国家无法相比。

欧美国家的保险费率常在工资的10%以上，而台湾劳保的保险费率只有3%，其中“台湾省政府”负担20%，雇主负担60%，劳工只需支付20%。保费收得少，劳保基金自然不足。幸而劳保开办之初，保障只需实现一半，缓和了财务压力。

劳保分为两部分，一是退休养老金，二是工作期间的急难救助。要领养老金，必须缴纳保费15年以上，年满60岁。换言之，当局1965年之后，才需开始支付最昂贵的养老金，在此之前只要办急难救助。台当局才能以有限的资金，将劳保经营起来。

虽然只有一半保障，劳保已有力激发出农村人口进厂打工的积极性。早年工厂的工作环境不佳，下矿井如同赌命，厂矿工人最怕遇到不测风云。劳保提供伤害、残废、生育、死亡四项风险津贴，足以救急救难。最关键的是，在那习惯找乡下郎中抓药的年代，劳保对伤病劳工安排医院诊疗，从医院费用到伙食费全部减免，对当时的台湾老百姓而言是梦幻般的照顾。

专为“厂矿事业工人”提供的劳保，引来各界眼红，各种工人团体大力争取，劳保适用范围不断扩大。劳保1951年纳入厂矿企业以外的“职业工人”，1953年纳入渔民，1956年纳入蔗农。

三百六十行只保障工人、渔民与蔗农，自然是不公平的。只是要将劳保扩大到保障全民，是非常沉重的负担。

全民保险太沉重

台当局在1950年代的财政非常困难，1951年GDP仅新台币123亿元，全年岁入270万元，依靠美援弥补赤字。1960年代经济起飞，税收增加，但美援于1965年停止，经济向出口工业转型，基础建设的财务压力沉重，没钱办社保。1971年，对外贸易由逆差转为顺差，经济成长率超过13%，GDP打破新台币2600亿元，当局岁入增加到5790万元。财政稍有余裕，却遇上石油危机，只能投入巨资办“十大建设”，推动产业升级，绝境求生。直到1980年代，政府才有闲钱办社会福利。

由1950至1970年的20年间，当局走一步算一步，针对最穷困行业缓缓开办社保。1950年代最穷困的人群，是追随蒋介石到台湾的军人与公务员。军人子女穿美援面粉袋裁成的衣裤，公务员太太到菜市场拣菜贩丢弃的黄叶用来熬汤。台当局于1950年6月开办“军人保险”，1958年开办“公务人员保险”。

社会保险个个是钱坑，“公保”一开办就赔钱，必须以财政拨款弥补。因此，在“劳保”“公保”与“军保”等三大社会保险之外，台当局不敢再多办。只有抵不过压力时，才勉强增加保障范围。以劳保来说，1965年纳入机关的技工杂役，1970年纳入“新闻、文化、公益及合作事业，私立学校、人民团体、百货业商店专用员工”，一直拖到1979年才真正全面开放，让所有行业的劳工加入。

公保更小气，范围包括公立学校的教职员，私立学校却全无保障。私立学校的老师们，争了22年，才争到“私立学校教职员保险”。

在经济奇迹年代的1980年，能挤进三大社会保险的民众只有总人口的16.71%。加入社保等同特权，引起广大民怨。

今日台湾民众指望劳保养老，但40年前的台湾民众对劳保的养老金是看不上眼的。争取劳保的主因，是劳保提供基本免费的医疗保障。1980年代，医疗支出占劳保支出总额的60%以上。卫生政策学者吴凯勋分析道：“（劳保局）办理医疗给付业务，占用员额之多，业务量承担之重，每日处理事务之繁，面临问题之广，以及各界关心之切，均在其他给付之上。”

1980年代，医疗费用日益昂贵。据“劳保局”统计，1979年时的“劳保平均每件住院医疗费用”是7517元，1984年已增到19079元，而同年的平均个人（年）所得是116355元。更糟糕的是，医疗费用的增长速度远超过工资涨速，老百姓普遍有“生不起病”的感慨。就医难的时代，劳保却提供免费医疗。

更尖锐的是，台湾老百姓一向缺乏自律感，享有劳保免费医疗的民众经常随心所欲住院看病，浪费医疗资源。“研考会”报告指出：“任何国家实施健康保险，对被保人提供的诊疗，并不完全免费，多采行医疗费用部分负担制度。而台湾除公务人员眷属疾病保险，已实施被保险人负担部分医疗费用外，其余均为免费医疗，致医疗给付费用节节上升，而有严重浪费的现象。”

老百姓削尖脑袋挤进劳保。“劳保局”调查发现：“许多尚未加入劳保的劳工都想加保，以获得医疗保障。而今天的职业工会，更是以可以参加劳保，作为吸收会员的最有效号召。尤有甚者，不少劳工家属以及其他非就业人口，亦都想尽办法挂名参加劳保。此固显示劳保已获得民众的肯定，同时也反映一般民众对健康保险的迫切需要。”

劳保成为社会不公的主要阻力，是当局心头之痛。1978年，蒋经国宣示推动“全民健康保险”，使全民享有劳保等级的廉价医疗，第一步由兴办“农民健保”做起。只是隔年爆发第二次石油危机，经济惨遭打击，只能延后。1984年，全民健保勉力迈出第一步，却是灰头土脸。

这年是台湾光复40周年，“行政院长”孙运璿宣示以“加强医疗保健设施，促进全民健康”为年度施政重点之一。10月25日“台湾光复节”，“农民健康保险”堂皇上路，福利比照劳保，却没改变低费率的制度性缺陷，造成财政无底洞。1991年，台当局检讨农民健保推行的初步成果，虽然保障了162余万农民，收支逆差却达到64亿余元。仅是医疗支出一项，就高达保险费收入的110.3%，只能依靠财政拨款维持，“费率较实际需要低了四成”。

实行农民健保后，全台近55%民众纳入社保医疗体系，低费率政策造成的结构性财务危机也渐次爆发。1985年，劳保的年度支出首度超过保费收入，亏损19.73亿元，“公保”再亏损13.77亿元。“如果近期内未适当调整费率，则这些基金余额很快会耗尽。”“研考会”报告提出警讯，“目前公、劳保均处于财务不健全情况下，应该速谋补救对策，以免影响全民保险的扩充。”

财政困难并未动摇蒋经国的决心。1986年，蒋经国决定于2000年实现全民健保，仍然不愿认真改善低费率的结构僵局。1988年1月，蒋经国去世，台当局将他的遗志视为教条，更没有讨论空间。1989年2月，“行政院长”俞国华宣布提前至1995年实现全民健保。1995年3月，全民健保如期开办，只办两个月就出现了入不敷出的财务危机，每月亏损20亿。“中长期来看，财务将发生危机。”

全民健保成为一颗足以压倒财政的未爆弹。与此同时，养老金的挑战又迎面而来。

经济成长才付得起养老金

实行全民健保后，劳保的主要任务改为劳工养老。养老金一向是社会保险最沉重的财务压力，设计不佳的劳保却非常幸运，迟迟未被养老金压垮。

早年劳保缴费少，实际领到的养老金偏低，更追不上年年延长的寿命。1950年的最初设计是年满60岁、连缴15年，按照退休时的工资，一次发给15个月的“老年给付”，作为养老金。当时台湾的平均寿命只有58.83岁，尚称合理。但平均寿命在此后30年间快速增加，1960年64.35岁、1973年70.02岁、1980年72.05岁。老年给付跟不上平均寿命，饱受批评。

“研考会”报告指出：“年满60岁退休劳工，投保30年以上，可以领取45个月的老年一次给付。如根据预期寿命77.7岁（劳工，60岁时）来估计……则劳保1984年度的平均老年给付，折合每个月约可获得1637元，比当年度台湾地区低所得标准1865元还低。因此，现行老年给付，实不足以维持退休老年基本生活所需。”

2023年9月15日，由多个劳团组成的“2023工斗”，号召成员在“劳动部”前举行“劳保年金政院版，先找劳工谈！”记者会，呼吁应尽速启动劳保年金改革政策讨论，与各县市工会及劳工团体公开对话、凝聚共识。

养老金虽然低，但老年活得很开心。1990年代之前，台湾老人主要依靠存款养老。储蓄率超过20%，更刻意长期维持优厚利息，诱导老百姓存钱，一年期定存利率高达12%。

因此，一个1980年代的台湾劳工，不用依靠劳保准备养老金。1981年的“制造受雇员工平均月薪”是1.06万元，抽出20%连续存款十年，总计24万元定存，每年坐领利息将近3万元，已是低所得标准的两倍。更可喜的是，当时的工资是年年劲增的，制造业平均月薪于1982年涨到1.14万、1983年1.21万……到1989年打破2万。在此同时，股市狂飙，房价大涨，人人或多或少有点投资。在那个黄金年代，劳保提供的“老年给付”，只是老年生活的锦上添花。

“老年给付”虽不多，也足以压垮收费过低的劳保。但长达40年的强劲经济增长使工资逐年劲升，劳保缴费金额随之增加，拯救了劳保。其次，加保人数快速增加，快速扩大了劳保基金规模。1950年纳保人数12.8万余人，1971年增至99.9万余人，1979年开放各行各业加保，飙增至278万余人。1983年跃增至332万余人、1985年打破400万人、1987年打破500万人、1989年达到654万余人。

先天不良的低费率劳保，因此奇迹般地保持财务稳定，并未被养老金压垮。“研考会”报告指出：“（劳保）能够充分供应快速扩充的给付额，主要是因为工资率不断提高，约解释40%以上的原因。其次，是因投保人数的增加，约解释20%的原因。”

然而，1980年代抢着加入劳保的民众，2000年之后就是坐领养老金的财务负担。只要费率不调高，劳保总有之日。台当局在1970年调整费率至8%，仍然偏低。1989年，“研考会”报告提出警讯：“由于95%以上的民间受雇者已纳入劳保……（纳保人数增加）效果将很快减弱……老年保险的费率，劳保约偏低4％-5%，造成劳保基金短期内耗尽的潜在危险。”

1985年，专家警告成真。这年劳保的保费收入281.76亿元，支出282.01亿元，首次出现亏损。调查报告指出：“如果近期内未适当调整费率，则（劳保）基金余额很快就会耗尽。”然而，台当局仍不愿改变低费率政策，只是模仿美国，在劳保之外加办一个“劳工退休金”（简称“劳退”），作为双重保险。

“劳退”规定公司必须开立“退休准备金专户”，按月为劳工缴退休金。劳工只要在同一公司工作15年以上，年满55岁，即可退休领“劳退”。“劳退”的设计基础是老板的守法良心，而台湾老板恰恰是最没良心的，普遍没有付退休金的诚意，老板常借故开除将熬满年资的员工。

即使老板守法，员工也很难拿到“劳退”。台湾企业97%是中小企业，人员流动快，在同一家公司干满15年并不常见。就算员工有定性，台湾企业的平均存续期间只有7年，在同一家公司熬满15年是非常稀罕的。

因此，以社会保险养老，还是只能靠劳保。只是，1985年由盈转亏的拐点，说明童话年代已经结束。未来的劳保，只能依靠下一代劳工付保费，供养上一代劳工。“研考会”报告指出：“现行老年给付计算方法，没有同代间移转功能，但是隐含相当幅度的世代间所得重分配。这种程度是否即为我们所欲达成的意旨，值得加以检讨。”

靠下一代劳工养老，得考虑通货膨胀。1980年代一份盒饭40元，2023年涨到100元，年轻劳工势必缴