观点丨新加坡邻里中心模式在中国的功能演变 外汇加保险的模式包括什么内容和方式的区别

2 新加坡邻里中心模式中国化应用的多种方式

新加坡邻里中心模式来源于1965年新加坡政府推行实施的组屋计划。这一计划及后续相关的住区规划借鉴了邻里单位理论，注重对邻里中心的规划建设。新加坡邻里中心模式在功能上以商业设施为主，构建多层次的公共中心体系，包括区域中心（regional center）、镇中心（town center）、邻里中心（neighborhood center）、组团中心（residential precinct center）四个层级。其中，狭义层面的邻里中心服务于1~2万人，主要功能包括菜市场、社区商店、理发店、餐饮场所、诊所等，采用集中式布局，用地规模一般在1hm 2左右，服务半径约为400m，为居民提供必要而便利的公共服务。这些邻里中心经过几代发展，成为新加坡新市镇建设的重要社区公共中心。国内对新加坡模式的借鉴实践包括对这一中心体系的借鉴和对狭义层面邻里中心单元模式的借鉴两个方面。邻里中心的功能组织一般均会体现公益性和经营性兼顾的特征，但基于不同条件和不同实践，其侧重点也不同。目前，我国城市对新加坡邻里中心模式的借鉴在功能组织方面主要包括三种类型：（1）政府规划管理视角下，重视保障公益性设施建设的邻里中心；（2）商业化运营视角下，侧重于引导经营性功能而策划的邻里中心；（3）公益性和经营性功能并重的邻里中心。

2.1 侧重于保障公益性设施的建设

政府规划管理部门借鉴邻里中心模式的主要目的是用于安排公益性设施，以有效发挥政府配置资源的作用，解决住区公益性设施难以落实的问题，例如在2004年，南京市规划局编制了《新建地区公共设施配套标准规划指引》，其主要初衷即是解决传统规划通过指标来配置公共设施而导致的不易实施的问题，主要工作包括两方面：一是调整住区公共设施规划标准，二是在空间上构建公益性设施集聚的服务中心。

从体系上看，新加坡模式中四个层次的中心体系安排与我国住区公共设施按照居住地区、居住区和居住小区等分级配置的结构相近似，邻里中心模式的这种结构关系能和我国住区公共设施规划的方法大致兼容。其中，狭义层面的邻里中心是整个公共设施系统中十分重要的一环，可以用来对我国居住区或居住小区级公共设施建设提供参照。但从其包含的功能内容来看，新加坡邻里中心模式主要是指住区商业设施规划模式，而我国住区公共设施规划中，主要缺乏的是行政类、福利类及活动类设施，关注重点存在差异。在技术规定的相关研究中，城市规划管理部门借鉴邻里中心模式的主要目的是参照其调整公共设施配置的方法，指导修订规划管理技术规定或标准与准则（以下统称为技术规定）中公共设施规划的相关要求，如南京、珠海、深圳等地所开展的相关研究及出台的技术文件，保证公共设施尤其是公益性设施的落实，并对养老服务设施等新功能需求进行补充，如南京、珠海等地的实践（表1，表2）。

除了调整技术规定，针对以往公益性设施在空间上难以落实、容易受到挤压的问题，一些规划编制借鉴新加坡模式中心化的布局方式，实践集聚配置公共设施（特别是公益性设施）的规划思路。如深圳光明新区在规划中划分居住地区、居住区和社区的单元层级结构，以集中的空间组织方式建设邻里中心，规划中明确提出其所谓的邻里中心并非是新加坡的社区商业中心概念，而是建设以“三中心、两场地②”等公益性设施为主的社区服务中心。此外，三亚市在城市双修工作中提出的社区公共服务中心建设也将关注重点集中在公益性设施方面。

2.2 侧重于引导经营性功能的策划

从商业化运营视角借鉴新加坡模式主要体现在对住区商业服务功能的组织优化。与政府规划管理部门不同，开发商之所以借鉴邻里中心模式，主要是用来塑造住区层面的商业服务中心，提升社区商业品牌。这是由于在住区规划中，技术规定和相关上层次规划关注于安排公益性设施，但缺少具体标准来指导经营性设施的配置，因而导致了借鉴新加坡邻里中心这一外来模式的需求，以学习其商业服务功能的组织方式，并创造社区服务品牌或开发项目卖点。如万科社区商业开发中的“五菜一汤”模式、华夏幸福基业股份有限公司（以下简称华夏幸福）提出的“幸福天地”“幸福邻居”社区中心等（表3）。

总体上，开发商在进行邻里中心建设时，关注的重点是商业性开发建设，其思路多种多样。部分面向具体社区建设的开发商并不关注公共服务体系的整体构建，而更重视邻里中心商业开发的个案策划，例如以邻里中心名义建设商业综合体。也有部分统筹较大城区开发的运营商提出建立邻里中心层级体系的思路，如华夏幸福，由于具有特定的城市运营商职能，在部分产业新城的开发建设中，对中小学等公益性设施以及经营性设施的建设均很关注。不过，在其城市规划建设的产品体系相关研究中，住区公共设施层面具有邻里中心特征的“幸福天地”和“幸福邻居”两级社区服务中心依然以商业服务设施功能为主，与公园、教育和医疗设施等相区分规划建设。

2.3 公益性和经营性功能并重

第三种类型关注公益性和经营性功能的平衡性和综合性，如脱胎于新加坡邻里中心模式的苏州工业园和中新天津生态城等城市新区，应用邻里中心模式体现出公益性和经营性功能并重的特征。

公益性和经营性功能并重的应用形式得益于政企合作，如苏州工业园的邻里中心建设和运营采用了政府与企业合作运营的方式，既满足了邻里中心的运营管理需要，在功能上也保障了公益性和经营性设施所承载的多种服务。

建设主体的职能差异会造成关注重点的区别，此外，良好的建设条件和综合的建设需求是兼顾两类功能的重要基础。新区具备较为充足的用地，公共设施规划有条件对公益性设施预先进行高标准的建设安排，以防止出现配置不足造成的问题和遗憾。同时，从需求角度出发，人的现实服务需要却并不以公益性或经营性功能为区分，除了必要的公益性设施，建设初期应该建设哪些必要的商业设施同样关系到规划建设的成败。而通过标准化的方式对必要的公益性和经营性设施进行统一安排，是新区建设时期一种相对有效的标准化管理方式。

如苏州工业园邻里中心采用了“商业＋公益”的服务模式，在以经营性设施建设为重点的同时，增加了公益性设施的功能比重，设置了12项基本功能，提供基本的社区生活服务。其中，社区商业功能和公益服务功能分占建筑面积的55%和45%。与之类似，中新天津生态城的社区中心建设也统筹安排了社区管理、生活服务和商业服务等多种类型的公共设施。

3 我国邻里中心功能组织形式多样化的原因解读

3.1 公益性为主还是经营性功能为主的差异普遍存在

邻里中心是应该重点关注公益性功能还是经营性功能并不是一个新问题，历史上的邻里中心规划也有同样的争论。

在邻里住区空间结构中，“中心”最为重要，与居民现实的生活需求和内心认同感密切相关，如佩里的邻里单位模型以小学服务半径为标尺，将小学、教堂和公共空间作为邻里中心的必要内容，而将商业服务设施布局在邻里单位外侧的四角。与之类似，1934年托马斯•亚当斯（Thomas Adams）和沃尔特•鲍姆加特纳（Walter Baumgartner）同样采用了公益性设施向中心集聚，商业性设施分布在外围四边的布局，公益性设施和经营性设施形成了分区。刘易斯•芒福德（Lewis Mumford）认为佩里的邻里单位规划是用现代思想、自我意识艺术和现代设施将传统城市中的庙宇和教堂替换为邻里中心、学校及公园，邻里中心成为现代城市中邻里住区的精神和文化中心，这样的内容组织和象征意义说明了邻里中心最初具有较强的公益性特征。

不过，从服务社区生活的现实需求来看，经营性功能同样重要。1990年代以来，新城市主义理论的传统邻里开发（TND:traditional neighborhood development）规划中，邻里中心的功能组织发生了变化，安德烈斯•杜安尼（Andres Duany）和伊丽莎白•普拉特-齐贝克（Elizabeth Plater-Zyberk）提出，邻里中心不再强调由小学的服务半径作为确定邻里规模的原则，而是将商业服务设施作为构建邻里中心的重要组成内容，设置广场、社区公共设施和商业设施等，小学则位于住区单元的外围。这一布局中，商业设施在邻里中心起主导作用。基于商业设施布局的条件，邻里中心并不总是位于邻里单元的内部中心，也可以布置在邻里边缘的道路上，形成外向化布局特征，如澳大利亚的西澳大利亚州邻里中心，在功能上强调了综合布局和混合利用，在空间上则布局在道路交叉口处（图2）。

3.2 结构近似及功能差异造成新加坡模式在我国的应用出现异化

新加坡邻里中心模式在结构上与我国住区公共设施规划的体系相接近，均具有按照不同层级进行计划配置的特点，但在功能上，二者存在区别。新加坡的模式是一套以提供商业服务设施为主、公益性设施和经营性设施兼顾的规划配套标准，邻里中心是城市商业服务中心层级体系的一部分，在规划中，邻里中心的用地类型标注为商业用地（commercial）类型，以商业功能为主，对公益性设施和经营性设施功能进行一定的兼顾，如其中设置的民众联络所即是提供社会福利和居民交往的公益平台，且重视社区公共空间的建设和归属感的营造。

我国住区公共设施规划中更加关注公益性设施的规划落实，而较少对经营性设施提出刚性要求。这种结构上的近似与内容上的差异使新加坡模式在中国化应用中必然发生变化。如在用地功能方面，天津中心生态城、重庆两江新区及华夏幸福霸州产业新城等在规划中将邻里中心用地标注为商业服务业设施用地；而南京《土地利用现状分类与规划用地分类衔接对照表（2014）》及河西新城南部地区控规则将邻里中心（基层社区中心）用地计入公共管理与公共服务设施用地，体现出不同规划理念对这类设施的功能认知差异。

国内不同主体的规划实践对邻里中心进行借鉴利用的视角并不相同，这些特点造成了这一模式在我国实践中功能组织形式的多样性。由于规划管理部门、开发运营机构以及地产商等不同主体均能够从这一模式中解读出符合自身需求的价值特征，因此，我国邻里中心规划在对新加坡模式借鉴过程中形成多种实践形式（图3）。

4 我国邻里中心功能组织综合化发展的作用

从公共设施规划的特点来看，与市、区层面高级别、大体量的公共设施建设相比，越是社区层面的，越要求服务功能的综合性，而公益性和经营性的功能界限趋于模糊。部分公益性功能可以采用经营性方式来运作，例如文体设施；也有部分经营性设施具备一定的公益性或福利性特征，如菜市场等微利商业设施，属于商业设施但是利润微薄，同时又不可或缺，虽然主要应由市场安排，但一旦缺失或布局不合理，就可能造成市民生活的极大不便，从而引发社会问题。例如在深圳，与一般城市将菜市场列入商业设施不同，2013版《深圳市城市规划标准与准则》中将其归类为管理服务设施，并通过政府提供放心菜流动销售点来补充相关设施的不足。

因此，邻里中心的功能组织方式多样，但总体上应该采用公益性设施和经营性设施并重的综合化功能发展方式，如英国规划师休•巴顿（Hugh Barton）等所提出的，邻里中心的建设目标是“一举满足居民全部的基本需求”。

在我国，邻里中心的规划建设也愈加重视综合化功能发展的意义和作用。例如珠海在进行公共设施配套标准的研究中，注意到邻里中心公益性和经营性功能并重的重要性；而华夏幸福产业新城在近期的规划研究中提出将“幸福天地”“幸福邻居”等商业设施与社区公益性设施合并，从而形成综合服务中心的设想（图4）。这种功能综合化发展具有如下作用。

4.1 有利于公益性和经营性服务功能的落实得到综合保障

在文化上，中新两国的邻里中心建设具有近似的理想住区建设理念。从历史发展视角看，在计划经济时期，我国住区配套的各项基层服务设施均由政府充当唯一的投资主体，按照计划建设，并以社会福利形式提供给居民使用。因此，公益性设施和经营性设施的差异并不像现阶段这样明显，这种情形随着市场经济的发展发生变化，过去由政府统建统管的设施逐步转为市场开发运作。在转型发展的过程中，住区公共设施建设与市区级设施相比更加依赖于市场开发，因而产生了公益性设施在实施中难以落实、功能缺乏等问题。同时，居住区或居住小区层面的经营性设施如何规划布置也缺少相应的标准作为引导。总体上，现实规划建设中落实公益性和经营性设施均存在问题需要解决。

新加坡在住房建设中提出“居者有其屋”以及“邻里之家（Home by Home）”等目标，描绘了和谐的居住秩序和完善的服务体系。国内实践效仿新加坡模式提出的10项或12项基本功能、“三中心、两场地”以及“幸福邻居”等规划思路和品牌口号均表现出一定理想主义特征和公共服务保障的色彩。借鉴新加坡邻里中心模式对公益性和经营性设施进行整合布局，以综合功能布置的方式对居民的“茶米油盐”和“文教体卫”等需求提供完善的服务，符合我国住区公共设施规划的发展需要。

4.2 高强度开发背景下多种设施集中布局的可行性较高

高强度开发条件下，社区层面的公共设施采用功能混合的集中布局方式，有利于节约用地，并提高服务效率。特别是在大城市，住宅开发强度越来越高，单位面积用地上集聚的人口越来越多，以往承载1~2万人的用地，现在可能承载3~4万人，造成单位面积用地上公共服务需求越来越大。在土地资源紧缺，单独占地落实公共设施较为艰难的背景下，明确提出设施的建设规模和功能要求，以中心化、模式化、类似综合体的形式建设邻里中心，兼顾公益性设施和经营性设施配置，是一种较为可行的公共设施规划方式。

总体上，由于新加坡邻里中心模式是基于宽马路、大街区的空间格局以及高强度住区开发条件来规划建设邻里中心，与我国当前住区规划建设条件类似，因此，在我国借鉴这一模式较为可行。在具体的规划实践中，可以通过高强度的住区开发建设，同时配合控制住区商业设施建设的政策，将住区公共设施向邻里中心集聚，形成功能混合、服务便利，且具有较高人气的社区中心。从实施效果来看，无论是在新加坡还是中新天津生态城，这种做法在新城建设中均取得了较好的使用效果。

4.3 公益性和经营性设施集中布局有利于可持续运营

从开发运营的层面来看，邻里中心建设的资金投入大、回报见效慢，如果缺少经营性设施，单纯的公益性设施集聚可能由于人气不足及缺少经济支持，难以得到可持续的发展运营；如果缺少公益性设施，单纯的经营性设施建设也难以充分提供社区生活必要的公共服务。因此，在邻里中心统筹公益性设施和经营性设施的综合开发，通过商业运营反哺公益性设施投入，才是邻里中心得到可持续发展的有效手段。

以南京和苏州的工业园为例，无论是政府还是企业，单一类型主体建设运营很难获得良好的效果，政企合作、以商养公、公私兼顾则是相对有效的一种方式。在具体的运作模式上，不同实践具有不同特点，如苏州工业园采用成立专门的邻里中心发展有限公司的方式，实现政府规划和管理要求的执行力较强，但较难找到或培育这样专业的运营团队；而南京采用了招投标选择邻里中心特许经营者的方式，吸引社会资本参与，缓解城市开发建设期间的资金压力，但其薄弱方面则是需要政府加强管理。

5 小结

新加坡邻里中心模式在我国进行应用时形成了多样的功能发展路径。之所以出现这种演变，是由于我国住区公共设施规划与新加坡邻里中心模式相比，存在功能组织关注重点的差异，在不同需求下，应用方式必然发生变化。通过比较，可以发现公益性设施与经营性设施并重的综合布局方式较为符合我国当前城市高强度开发的发展条件，具有较好的适应性和可行性。因此，未来我国住区公共设施规划在借鉴新加坡邻里单位时，应重视公益性设施与经营性设施并重的总体原则，并进一步探讨邻里中心如何建设和持续运营等课题。此外，需要注意的是，新加坡邻里中心模式本质上是一种现代主义规划理想模型的变体，在网络社会和共享经济的冲击下，邻里中心模式及住区公共设施规划能否适应未来生活方式可能发生的新变化，有待于进一步观察和研究。查看