我国金融监管体系40年：历程、经验与展望 中信信托的发展历程简述

在经历一轮快速发展后，我国金融体系内部风险因素有所积累，且时逢亚洲金融危机，金融监管格外受到重视。1998年，国务院证券委员会和证券监督管理委员会合并，成立新的证券监督管理委员会（以下简称“证监会”），统一监管全国证券和期货经营机构。同年，保险监督管理委员会（以下简称“保监会”）成立，统一监管保险经营机构。2003年，银行监督管理委员会（以下简称“银监会”）成立。

2004年以来，我国金融分业监管体系不断完善。各监管机构专业监管能力不断提升，金融监管法律体系不断完善，分业监管协调机制开始建立，国际监管合作机制逐步加强。特别是在2008年国际金融危机以来，我国金融监管体系掀起了一轮改革浪潮，不仅构建了逆周期调节的宏观审慎监管框架，而且也强化了人民银行对系统性金融风险的管理职能，同时对系统重要性金融机构的监管和对金融消费者权益的保护也逐步加强。

这一阶段，金融监管体系由统一监管走向分业监管，形成以人民银行、银监会、证监会、保监会“一行三会”为主导的监管格局。人民银行的主要职责是对货币市场、信托机构、反洗钱等方面进行金融监管，“三会”的主要职责则是制定监管部门规章和规范性文件，并通过业务审查、现场检查等方式对相应行业进行审慎监管。

综合监管体系的形成与发展（2017年至今）

为切实强化金融监管，提高防范化解金融风险能力，2017年第五次全国金融工作会议提出设立金融稳定和发展委员会（以下简称“金稳委”），同年11月党中央、国务院同意批准金稳委成立。作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，金稳委的成立可以说是拉开了新时代金融体系改革的大幕。

2018年3月，为深化金融体制改革、顺应综合经营趋势、落实功能监管和加强综合监管，《深化党和国家机构改革方案》将银监会和保监会合并，组建中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”）。值得注意的是，这是继金稳委之后，我国金融监管体系的又一重大变革。

银保监会的正式成立，进一步健全了我国金融监管体系，意味着我国金融监管体系进入了金稳委、人民银行、银保监会和证监会“一委一行两会”为主导的新时代，综合监管步伐已正式迈开。

综上所述，经过40年的发展历程，我国金融监管体系日臻完善，组织体系架构更趋合理，监管规则逐步健全，监管决策机制更加高效，监管方式方法更加科学合理，为金融安全的稳定和社会经济的发展提供了重要支撑。

我国金融监管体系建设的基本经验

经历40年的波澜壮阔历程，我国金融监管体系建设积累了大量宝贵经验，为进一步完善市场体系建设提供了有益借鉴。

始终坚持解放思想，不断进行理论创新

我国金融监管体系的建设历程，就是坚持不断解放思想，不断冲破传统观念束缚的过程。金融监管体系建设的每个阶段，都有理论上的重要突破。每一次理论突破都深化了对金融监管体系建设的认识，理论突破又带动了金融制度创新，进而不断推动金融监管体系建设向前迈进。改革开放以来，党中央和国务院倾注大量心血，研究制定金融监管领域重大决策和改革措施。1993年，为落实党的十四大确定的深化经济体制改革、建立社会主义市场经济新体制目标，国务院颁布《国务院关于金融体制改革的决定》，这一决定为我国金融分业监管体系和金融依法监管进程指明了方向。2018年，为进一步落实党的十九大对金融工作提出的新要求，党中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将银监会和保监会合并，组建银保监会，这意味着我国新一轮金融体制改革大幕正式拉开，金融监管模式正式由分业监管向综合监管转变。

始终坚持立足国情，一切从实际出发

40年金融监管体系建设历程表明，我们始终坚持在借鉴成熟市场经济体经验基础上，从我国社会主义初级阶段这个现实出发，立足于建立有中国特色的金融市场监管体系，不唯书、不崇外、只唯实。回顾历史，我国金融监管体制变革都是伴随着深化经济金融体制改革而进行的，从人民银行“大一统”的监管模式，到扁平化的“一行三会”分业监管模式，再到现行的“一委一行两会”综合监管模式，背后无不体现出金融监管体系对于国情的主动适应和动态调整，无不带有浓厚的中国特色。

始终坚持循序渐进，不断健全体系建设

40年金融监管体系建设实践表明，我国金融监管体系变革是渐进式的、分阶段的。作为全世界最大的发展中国家，二元经济结构特征突出，区域、城乡之间经济发展不平衡和不充分。金融体制改革是一场深刻的制度变革，涉及到重大利益关系调整，加之金融科技日新月异，同时社会发展进入关键转型期，因此我国金融监管体系建设注定要采取既积极又稳妥的方式推进。40年金融监管体系的效果表明，这种循序渐进式改革是非常成功的，一方面金融监管体系的框架、方式、手段、工具等核心要素组件不断健全完善；另一方面这种金融监管体系又能有效防控化解系统性金融风险的发生。

始终坚持党的领导，正确处理监管和创新关系

金融监管体系建设关系到国家、企业、人民群众的切身利益，必须坚持党的领导，坚持社会主义方向。特别是在当前经济金融体制改革进入攻坚克难阶段，人民群众对美好生活向往提出了更高要求时期，加强党的统一领导，加强统筹协调显得尤为重要。同时，鼓励金融创新与加强金融监管存在一定矛盾，创新不一定都是好的，也有缺陷，创新过度可能会带来监管套利和监管真空问题。为此，正确处理金融监管和金融创新两者间的关系，兼顾安全和效率平衡是非常有必要的。当前，我国金融监管日渐趋严，不是因为我国不鼓励金融创新，而是因为当前创新良莠不齐，容易造成金融市场乱象丛生，催生系统性金融风险。这种创新不利于供给侧结构性改革顺利推进，甚至有些严重影响到实体经济的健康发展。当前，金融严格监管目标就是要求金融回归服务实体经济的本源。

健全现代化金融监管体系的重点任务

为提高防范化解重大金融风险的能力，健全现代化金融监管体系，下一阶段应着重抓好以下八个方面工作。

继续优化金融监管体系架构

短期内，通过金稳委，加强各监管机构之间的信息交流，强化监管协调，做实信息共享机制。针对信息交流的内容、频次和意见，金融监管统计数据的共享等事项建立具体制度安排，完善跨行业、跨市场、跨地区金融风险的监测、评估、预警和化解，建立对金融控股公司和金融科技公司集中监管的信息平台。中长期看，横向上实施银保监会与证监会机构合并，与金稳委、人民银行形成“一委一行一会”监管格局，进一步加强宏观审慎监管和微观功能监管。纵向上，建立健全中央地方两级金融监管体系，界定中央和地方金融监管职责和风险处置范围。通过“权责下移”和“因地施策”，实现地方金融发展与风险防范的有效匹配。

进一步完善金融监管法治体系

一是加强金融监管法律体系顶层设计。加快出台金融监管领域基本法，统一规范金融领域监管标准，推动金融立法与金融体制改革密切衔接。二是弥补金融监管法律空白。积极听取金融机构、金融从业人员和金融消费者意见，及时增加法律条款，删除、修订不合时宜条款，弥补金融创新带来的法律漏洞。三是加大金融违法惩戒力度。增加金融违法犯罪罚没款金额，按情节严重程度责成相关方停业整顿抑或是吊销营业执照。四是加强金融监管独立性。在制定相关金融法律法规时，应竭力避免监管者与被监管者存在利益捆绑关系，禁止监管者离职后进入被监管部门工作，以防监管寻租和利益输送。五是加大金融消费者立法保护。严厉打击泄露金融消费者个人信息行为，鼓励支持金融消费者直接起诉金融机构、上市公司、发债企业和金融科技公司。

建立健全金融消费者保护制度

一是明确金融监管部门监管目标。可以考虑在人民银行内部设立金融行为监管局，保护金融消费者利益。二是畅通金融消费者信息反馈渠道。设立相关职能部门，接收、分析、处理、反馈金融消费者权益损失案件。三是积极宣传金融法律知识。通过以案说法、互联网普法等方式途径，努力提高金融消费者自我防范意识，避免上当受骗。四是利用科技手段建立防护措施。利用人脸识别、指纹识别等人工智能技术，建立用户个人信息保密“防火墙”，实现金融消费的安全与便捷。

加快推进社会信用体系建设

一方面加快建立统一、高效的社会信用管理系统，从横纵两个方向、宏观微观两个维度打通信用信息阻梗，避免信用信息的碎片化和条块化。另一方面加强信用评级市场建设，积极培育本土信用评级机构，鼓励外资评级机构进入，同时强化信用评级机构监督管理，加强信用评级机构信息披露，包括对评级方法、计量模型、假设条件等信息。

继续加大金融科技监管力度

一是加强金融科技监管穿透性。将金融科技业务全面纳入金融监管体系，通过建立一致、有效的监管原则、监管工具、基础设施等，实现金融科技业务无死角监管。二是增强金融科技监管有效性。通过完善统计指标体系，借助科技部门力量，提升监管部门自身技术能力。三是提高金融科技监管适应性。通过厘清金融科技自身风险和对外放大风险，增强金融科技监管的弹性。四是保持金融科技监管稳定性。避免“一刀切”、“运动式”监管，构建金融科技监管长效机制。

着力提升金融监管科技水平

一是完善金融监管基础设施建设。采用人工智能、区块链、云计算、大数据等新技术，装备金融监管机构，优化监管信息系统，提升监管机构决策的有效性、专业性和科学性。二是重点打造金融监管专业科技团队。加大科技型人才引进力度，借助信息科技部门和大型信息科技公司力量，提升金融监管人员的信息科技知识水平。三是充分发挥大数据监测预警作用。加强对金融宏观、中观、微观数据的搜集、处理及分析，实时跟踪、监测和预警，大幅缩短金融监管与金融创新之间的时滞，进一步提高监管机构对金融风险的掌控、防范和化解能力。

不断完善宏观审慎管理框架

一是完善宏观审慎管理机制。在当前综合监管模式下，各监管部门应增强宏观审慎管理意识，通过动态拨备、逆周期资本等政策工具，加强对系统性金融风险的监测、评估、防范和控制，实现宏观审慎、微观监管的有效统筹。

二是持续完善宏观审慎评估体系。进一步强化银行业宏观审慎监管，重点加强对跨市场、跨地区、跨行业金融业务的监管，特别是理财产品、信托计划、地方政府融资和消费贷，同时根据金融体系变化动态调整系统重要性金融机构的内涵与外延。

三是加强金融监管政策与货币政策配合。健全金融监管政策与货币政策协商制度，及时互通两大政策执行情况及取向，同时定期向社会公开两大政策运行情况，防范金融市场对政策预期产生的波动。

积极推进国际金融监管合作交流

一是开展多层次金融监管合作交流。一方面加强完善现有的监管合作、监管磋商和监管联席会议等国际金融监管合作交流机制，及时了解和把握国际金融监管规则的最新动向。另一方面加强对金融机构的跨境监管，防范国际金融机构经营风险的跨境传染。

二是充分用好用足亚洲基础设施投资银行、丝路基金和金砖国家银行，引领相关国际金融规则的制定。加强与“一带一路”沿线国家、金砖国家、东盟等区域组织及其成员签订双边及多边监管标准协调协议。

三是全方位参与国际金融监管标准制定。一方面积极做好我国参与国际金融监管标准制定的中长期规划和落实工作。另一方面积极派员参加金融稳定理事会、世界银行、国际货币基金组织等国际主要监管机构的标准制定活动，全面介入监管标准的组织、起草、研讨、反馈、修订、出台等各个环节。

（中国宏观经济研究院市场与价格研究所 徐鹏）