基层治理的困境及对策 外汇期货产生的原因有哪些方面的问题和对策论文

――基于内卷化的研究视角

范黎波 刘佳 尚铎

[摘要]基层减负是基层治理改革的重要一环。以内卷化理论作为研究视角，重新界定基层重负现象，并从内卷化的形成和深化两阶段分析基层治理陷入重负困境的逻辑机制：分别包括政府外部力量不足作为根本原因导致内卷的形成；引入工作要求―资源理论，发现基层政府因工作要求过高、工作资源不足加速了内卷化过程的深化。据此从制度变革、政府内部放权、政府外部赋权三方面得出使基层治理走出内卷化困境的对策，帮助基层松绑减负，培育形成良好的基层治理生态，打造共建共治共享的治理共同体。

[关键词] 基层治理；内卷化；多中心治理

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

“社会治理特别是基层治理水平明显提高”已被列为“十四五”时期经济社会发展的主要目标。当前中国正处于从基层政府治理向基层社会治理的转型阶段，这个过程不仅漫长复杂，而且会有阵痛感，尤其进入改革深水区，必然触及治理问题的本质。2023年被中共中央明确定义为“基层减负年”，且在2023年4月发布了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》,反映基层治理过程已经出现“重负荷”现象。基层治理、社会治理与国家治理的关系是层层递进的，社会治理在社会领域体现出国家治理要求和价值取向，[1]基层治理则是社会治理在微观层面的具体表现形式和最深厚的支撑点,是国家治理能力最为关键的微观基础，是实现国家治理整体布局的基础性环节。基层是政府提供公共产品和公共服务的“最后一公里”，基层治理水平直接影响到人民群众的获得感、幸福感、安全感。

我国目前的基层治理进程仍处于从“管理型和权力型”政府治理模式向“服务型”社会治理模式的过渡阶段。政府将自身视作单一中心治理结构的主体，倾向于提供平均化、标准化的公共产品与服务，与公众需求的多样化、复杂化、精细化、精准化特征不匹配。基层政府处在自上而下压力管理体制的最末端，对上需要完成各级政府部门下达的任务和指标，对下需要直接面对公众复杂的利益诉求和服务需求，基层工作面广量大、纷繁复杂，常常用“千线一针”来形容基层政府的不堪重负，具体表现在以下方面：第一，追求痕迹管理，形式主义严重。一些地方在形式化考核验收、逐级加码推动的重压下，基层干部被迫陷入“只留痕不留绩”、务虚不务实的怪圈。开会填表等行政类工作并没有解决实质性的问题，却消耗掉基层干部有限的精力，以及本应用来发展经济改善民生的有限资源。基层工作脱离实现公众利益最大化的目标，陷入一种简单的自我重复和自我循环，进而出现自我懈怠、停滞不前、消极应付的“忙而无用”的结果。第二，基层执法权责脱节，乱象丛生。基层执法不规范、不严格、不透明、不文明等现象长期存在。例如因无法在法律法规中找到明确的执法标准，面对纷繁复杂的社会问题，基层执法人员通常利用自由裁量权随意执法，甚至以重罚款轻服务的执法行为实现寻租；或是倾向于选择性执法，优先解决“指标型”而非“服务型”目标的任务，导致“看得见却管不着”的尴尬出现；或是突击性执法，在上级问责压力下，基层执法人员对重大社会问题采取专项整治、重点突击的执法方式，严重背离基层治理的服务导向。第三，运动式治理长期存在。短期可以提高组织行动力和协调力的运动式治理，虽然对某些紧急且重要的临时性国家任务可解燃眉之急，但其仓促性、被动性、临时性和事后性的负面特征不容忽视，容易导致基层治理出现“按下葫芦浮起瓢”“整治―回潮―再整治”的循环往复后果；要求短期时间完成巨量任务的政治压力，倒逼基层治理采取“只讲结果、不讲手段”的粗暴行政方式，最终使基层社会治理无法形成长效机制。

虽然国家一直通过各种政府改革、治理方式创新、治理理念更新等工作推动治理现代化进程，提升基层治理效能，但因为形式主义、运动式治理、执法乱象等问题具有反复性和顽固性,基层治理工作由于为民服务的内生动力和资源基础不足，缺乏服务功能和服务导向，导致人力、物力资源投入空转，治理效果没有提升。总体而言，基层治理的公共服务实践呈现出循环往复却“改而不变”的现象，以及资源投入与治理产出不对称的“边际递减效应”，即陷入了内卷化困境，多年来开展的行政管理体制改革和治理现代化建设最终并没有从根本上解决问题，甚至每轮改革进行后随即出现新的问题，治标不治本。如果地方政府和基层政府陷入了“平庸”或者“新平庸”状态，依托于基层政府作为的政府治理效能就会大打折扣。因此，要探究重负现象持续存在的根源，需要借助有效的理论工具进行解释，追本溯源，分析现象背后的本质。