信托参与涉众性社会资金管理研究

（二）制度环境分析

由于涉众性社会资金在多种商业领域存在，管理或监管机构不同，目前我国尚未形成在此方面统一的顶层设计，以分类管理形式存在。

1.关于预付式消费领域的资金管理

目前，我国用于预付卡的法律规范散见于不同层级的法律、行政法规或部门规章等规范性法律文件中，主要有《消费者权益保护法》、商务部发布的《单用途商业预付卡管理办法》、人民银行发布的《非金融机构支付服务管理办法》和《非银行支付机构客户备付金存管办法》等规定，由于制度设计上的可执行性较低，难以切实保护消费者权益。

各地政府也根据各地方实际情况出台了管理规定，但管理模式不一致，适用的领域也非常零散，很难有效统一监管。2018年上海颁布了《上海市单用途预付消费卡管理规定》，次年颁布了《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》，指出要选择一家银行开设专用存款账户，签订专户管理协议，经营者要确保专用存款账户足额。2023年8月，北京市政府公开征求对《北京市单用途预付卡管理条例(草案)》的意见，指出，单用途预付卡发行超过行业主管部门规定规模的发卡单位应当在存管银行开立单用途预付卡预收资金专用存管账户。发行规模以及资金存管要求、使用和清退等具体办法，由市行业主管部门会同地方金融监管部门制定。

2.关于共享经济等新兴业态中押金及预付金的管理

2023年5月，交通运输部等六部门联合印发《交通运输新业态用户资金管理办法(试行)》(交运规〔2023〕5号)，旨在加强网络预约出租汽车、汽车分时租赁(俗称“共享汽车”)和互联网租赁自行车(俗称“共享单车”)等交通运输新业态中的用户押金和预付资金管理。明确了用户资金收取原则，明确运营企业应当提供专用存款账户或者用户个人银行结算账户两种方式存管用户资金，并限制账户留存备付金比例。

伴随着前期长租公寓负面影响的扩大，各地加大了对长租公寓的监管力度，代表城市有深圳、北京、上海等。2023年2月1日，深圳市住房和建设局发布《关于开展住房租赁资金监管的通知(征求意见稿)》；2023年2月2日，北京市住建委等部门印发《关于规范本市住房租赁企业经营活动的通知》；2023年2月4日，上海市多部门联合印发《关于进一步整顿规范本市住房租赁市场秩序的实施意见》。以上三地的政策均提出要对住房预收租金及押金开设专户账户监管，深圳和上海要求在商业银行开设唯一专户，北京则要求通过北京房地产中介行业协会建立的专用账户托管。

3.物业费及住宅专项维修资金管理

2007年《物权法》颁布，公共维修资金受到社会高度关注。2007年12月，《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部令第165号）发布，初步确立了相关制度。目前，我国各地政府根据实际情况摸索、制定了相应的规定和程序，但专项维修资金的缴存标准、缴存方式及其管理主体也不尽相同。按照《住宅专项维修资金管理办法》，业主大会成立前，住宅专项维修资金由物业所在地直辖市、市、县住房城乡建设部门或财政部门代管；业主大会成立后，业主交存的维修基金划转，由业主大会决定账目管理单位。住宅维修基金按照专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则，应当在当地商业银行开立专户，以物业管理区域为单位设账，按房屋户门号设分户账。由于业主大会成立率较低等原因，业主大会自行管理维修基金的数额很少。

4.社会保障与公益慈善资金

在养老保险体系“第二支柱”方面，从1991年首次提出鼓励企业实行补充养老保险起，经过二十几年的建设，我国的企业年金制度从无到有，取得了较大的发展。2004年5月，《企业年金试行办法》（劳社部20号令）、《企业年金基金管理暂行办法》（劳社部23号令）开始施行，企业年金制度正式启航。职业年金方面，2015年《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》出台，2016年《关于印发职业年金基金管理暂行办法的通知》颁布，职业年金成为第二支柱的又一重要支撑。

2016年，我国《慈善法》颁布实施，在概念上，《慈善法》中的慈善信托与《信托法》的公益信托并行，慈善信托属于公益信托，二者在根本属性上具有一致性，但在立法上有区分。2017年，银监会、民政部联合印发《慈善信托管理办法》，标志着我国慈善信托规制体系基本建立。

随着经济社会的发展，涉众性社会资金涉及的场景将更加丰富，政策制度体系也将更加完备。

（三）现有管理中的问题

管理、运用好涉众性社会资金，是我国经济社会健康发展、不断满足人民日益增长的美好生活需要的基本保障。涉众性社会资金涉及领域广，场景丰富，也带来了诸多管理上的问题，甚至存在潜在风险。

一是资金模式管理混乱，存在挪用风险。例如，共享经济押金模式为出租人带来了巨额资金沉淀，其是否具有“金融属性”广受争议。预付机制和资金使用安排是导致资金风险的根源所在，预付方的利益能否兑现取决于出租人的信用、资格资质、资产状况等多个方面，而现实中，出租方与预付方往往是信息不对称的。而且，出租人收取的押金总规模急剧扩张，难以保证出租人不将这些资金挪作他用，增加了资金安全风险。

二是权责关系不清晰，未形成有效监督机制。例如，专项维修资金的管理实践中通常存在三种模式，分别是由业主委员会自主管理、由物业企业管理、由房产行政主管部门代管。但是，我国很多地区的物业小区还未成立业主委员会，而后两种管理模式都存在“委托—代理”问题，各方主体权限不明晰，面对何时应当启用该项资金、如何使用及管理等问题时，各方经常出现推诿扯皮现象。

三是资金增值率、使用效率较低。一般情况下，在预付式消费模式中，社会公众交存的资金划转到商户或者制定账户后，长时间存储在账户上直到消费时才被划转取用。造成了大额资金的闲置，且无法增值保值。

在以上管理问题的共同作用下，社会上出现了一些涉众性资金管理的风险事件。如，OFO小黄车曾是共享单车的领军企业，而如今债务缠身。因此，如何寻求一种方式来平衡资金出资方与收取方的关系，厘清涉众性资金管理中各方的责任，维护人民群众财产安全，提升社会治理能力具有十分重要的现实意义。

二、信托机制参与涉众性社会资金管理的可行性分析

近年来，信托业已经开始从高速增长阶段向高质量发展阶段转变，在强化监管中推动回归信托本源，服务信托成为信托行业转型升级发展的新方向。运用信托机制管理涉众性社会资金，是典型的服务信托业务，符合监管引导方向。关于信托机制参与涉众性社会资金管理的优劣势分析，及一般模式探讨如下：

（一）信托参与管理的优势

信托机制管理涉众性社会资金是典型的服务信托，围绕资金关系和具体事件的业务管理能力，是基于信托关系独立的第三方执行者，信托功能包括数据处理、清算交割、利益分配、信息披露等，设定标准化流程，灵活开展。信托机制已在部分涉众性社会资金的管理方面得到应用，如企业年金信托、慈善信托等。运用信托机制管理涉众性资金的优势还在于：

一是可发挥信托制度的破产隔离功能。信托是一种财产管理制度，具有财产独立和破产隔离的制度优势。《信托法》第十五条规定：“信托财产与委托人未设立信托的其他财产相区别。”因此，在信托设立后，设立信托的财产从委托人的其他财产中分离出来，委托人对信托财产不再享有所有权，也不能处分信托财产。在信托制度下管理的涉众性社会资金安全性更高，有效避免了商户在收到押金或预付款后，将资金挪用或携款跑路的风险。

二是信托账户管理功能强，可解决资金监管、保管结算等问题。信托公司作为账户管理人，可承担起资金划拨、保管、结算等功能。当资金收取方出现注销、停业等情形导致商品或服务无法兑付的，由信托公司作为受托人按照信托合同约定，将预收资金余额按规定划转。

三是保障资金使用不被挪用侵占的同时可投资流动性高、安全性好的金融产品，资金使用效率高。信托公司作为专业的持牌金融机构，可在法律规定的范畴下，将沉淀资金进行安全地增值运作。如将闲置资金投资于安全性较强的货币基金、现金管理类产品等，以更好地满足涉众性资金管理增值保值的要求。

四是信托结构中可设立监察人，保障参与各方权利。涉众性资金涉及庞大的社会群体，可引入监察人机制，由政府管理部门、行业协会、律师等担任监察人，进一步保障信托当事人合法权益，为信托政策运作保驾护航。

五是以信义为核心的受托人文化能够提供专业的综合管理。信托关系中受托人的信义义务是法律上的最严格义务，信托公司坚守受托人定位，提供专业的综合管理服务。

（二）信托参与管理的挑战

2023年运用信托机制管理涉众性社会资金的两会建议提出后，信托行业对该类业务展开了大量的研究与探讨，而信托机制在其他涉众性社会资金管理领域尚未充分运用。这是因为当前孕育该类业务发展的条件尚不充分，面临着内外部的双重挑战：

首先，信托机制参与涉众性社会资金管理缺乏制度环境支持。目前涉众性资金归口管理部门分散，大范围地将信托机制引入涉众性资金管理环节，条件尚不成熟。无制度环境支持导致客户接受度低，一是商户即资金收取方本身接受监管的意愿就不高，更不必说引入新的机构参与管理环节；二是社会公众对信托的认识较为匮乏，如何说服消费者接受信托制度作为其资金的“保险箱”具有难度。

其次，商业银行作为竞争对手，具备专户管理经验，且金融科技水平也明显高于信托公司。北京朝阳区已于2023年1月份联合农业银行推出了“朝阳预存宝微信小程序”资金监管平台，具备单用途卡发行管理、预收资金清结算、交易记录保存、预收资金余额、消费者信息查询等功能。目前已接入440家企业，涵盖教育培训、体育健身、美发美容、餐饮、超市零售等行业。平台基于微信小程序提供了“消费者端”和“商家端”，商家将其全部预付费产品或者部分预付费产品接入平台，银行对经过平台流转的预付费资金进行100%监管。当消费者付款时，资金自动转入银行资金存管账户，只有当消费者在商家消费并现场核销后，银行才将当笔费用划转至商家结算账户，实现一次一核销。

再次，需要高效的金融科技水平运营支持。此类行业涵盖行业广，涉及个人用户数量庞大，一般单次交易的金额不高，如果单纯依靠人工进行账户管理不仅耗费人力，而且达不到时效性要求。因此，高效的金融科技水平作为运营支持，是开展该项业务的必要条件。信托公司逐步加大了信息系统的投入力度，力图使金融科技赋能业务发展，然而就现状看来，整体仍然水平仍较低。

最后，服务信托利润薄，信托公司内部推动积极性较差。相比信托传统业务而言，单笔服务信托收费较低，利润较薄。但高效的服务信托依托于信息系统运行，因此前期投入高，短期来看服务信托投入产出比并不可观。因此，信托公司在是否要大力推动发展服务信托业务战略上，普遍有所担忧。

（三）一般业务模式

涉众性社会资金信托管理机制的一般模式可设计为：资金收取方作为委托人，以预收的社会资金作为信托资金，交付给信托机构设立涉众性社会资金信托。信托财产的运用受到限制，仅能用于支付商品或服务对价，向需求方返还要求的余额，向受益人进行分配，以及各种行政规费和监管部门要求支付的其他款项。信托机构对于资金收取方和预收的资金具有一定的审核义务。为提高资金使用效率，涉众性社会资金信托项下的信托财产允许进行对外投资，但仅限投资于流动性好、安全性高的投资产品，如银行存款、购买政府债券或金融债券等，从而提高资金管理效率。

图1 信托管理涉众性社会资金的一般模式

三、信托参与涉众性资金管理的经验借鉴

由于在体制、制度上较为健全，我国台湾地区在信托参与涉众性资金管理方面有较多宝贵的实践经验。当前，我国信托行业加速转型发展，大陆地区也有信托公司开始了此项业务的探索与实践。公开资料显示，国联信托、苏州信托在教育培训领域设立了预付式消费资金管理服务信托；万向信托、中航信托设立物业管理服务信托等，作为独立第三方对涉众性社会资金进行管理；等等。

以下为台湾礼券预收款信托和大陆地区探索涉众性社会资金管理信托案例及启示。

（一）台湾礼券预收款信托

在我国台湾地区，预收款信托属于金钱信托业务，预收款信托又包括礼券预收款信托、生前契约预收款信托、预售房屋不动产开发信托等。台湾地区的预收款信托业务均为