专项债全解析（43号文之后）

一般情况下专项债额度申请程序

那什么样的项目才具备发行专项债的条件，什么样的项目又是好的项目？

首先，优先安排在建项目，新建项目已取得相关主管部门批复，如立项、可研、环评等，基本具备施工条件，且已纳入财政债券项目库中。

其次，项目资本金比例符合国家固定资产投资项目资本金比例要求，且项目融资不存在违规增加地方政府隐性债务的情况。

另外，根据89号文要求：“发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模”。

因此，要满足项目收益与融资自求平衡原则，确保项目收益能够覆盖债券本息，如项目已有其他融资，应明确原有融资和新增债券的偿还责任。资金平衡方案里，测算出项目收益未来能够覆盖债券本息，才可以发行债券，一般要求覆盖倍数在1.2以上，有些项目甚至能达到2倍甚至3、4倍以上。

由于专项债项目的核心要求就是现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息，所以，成功获批发行专项债，关键是编制一份优秀的项目收益与融资资金平衡方案。

二、申报专项债需要哪些材料？

专项债额度下发后，就要开始制作一套债券申报材料。从各省市的情况来看，都是由市县财政局牵头，相关职能部门配合。

申报材料包括信息披露文件、项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书、信用评级报告。

有些省市为了减少发行费用，财政厅会统一撰写信息披露文件与信用评级报告。因为每一只债券的信用评级报告基本上都是当地政府的信用背书，基本情况基本相似，没必要每一只债券都聘请一家评级机构。

财政厅只要找来一家评级机构，跟对方签订一年的合同，弄一个打包价格，就省了不少钱。

因此，大部分情况，各市县财政局发行债券只需提供项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书三份文件。

整个申报材料的制作，由财政局聘请各中介机构开展材料编写工作，各中介机构主要包括会计师事务所、律师事务所。各家的职能分别为：

1. 会计师事务所：对项目资金平衡情况进行评价，出具项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告两份文件；

其实，项目收益与融资资金平衡方案本该是由财政局自己撰写，但实际中一般会由会计师协同财政局共同完成。

2. 律师事务所：对项目进行合法合规审查，并出具法律意见书。

有些地方还会找一家银行机构或者证券公司做整个发债申报材料的牵头方，牵头方的主要职能就是受财政局委托，为其提供发债的全流程服务。包括政策的咨询，指导会计师事务所、律师事务所开展申报材料制作工作，协调会计师事务所、律师事务所各工作事项，以及包括发债进度以及对发债材料的质量进行整体把关等等。

简而言之，就是本该财政局自己做的事，牵头方都帮你做好了。

三、专项债基础资料清单

四、如何编制资金平衡方案？

所谓项目收益与融资资金平衡，就是测算项目实施后，未来产生的收益能够覆盖为实施项目而投入的资金，也就是说资金能够收回，或至少融资资金能够收回，没有偿债缺口，不需要另外去找资金还债。

所以，项目资金平衡方案的主要内容就是：投入资金的资金来源和现金流出计划，项目产生的收入资金来源及现金流入测算，最后总的现金流入能够覆盖现金流出，并且要有一定的盈余，或者叫覆盖倍数。

（一）资金来源与资金用途

按照中办国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字33号文）的要求，项目资金来源包括项目资本金（可以是自有资金和/或专项债资金）、专项债券、市场化融资。

资金用途包括，专项债券还本付息、市场化融资还本付息、建设支出、运营支出及税金（如果项目立项给政府委办则不存在税收，立项给项目公司或平台等企业则部分经营性收入存在税收）。

在项目资金平衡方案中必须对上述内容提前统筹考虑，全盘规划。

（二）现金流

资金平衡方案需要对项目全生命周期的现金流进行动态的平衡安排。现金流的方案要尽可能与实践结合，考虑到实际落实的细节，例如其中建设期的支出必须与实际施工单位的施工进度紧密结合；例如设备更新改造也必须明确中修、大修的时间和具体支出，以此考虑会计处理方式，是通过预提平滑支出，还是按当年支出，避免与还本付息的日期相冲突，导致现金集中支出风险。

项目收入则必须分为两个部分，一部分用于偿还专项债，纳入政府性基金预算管理；另一部分为专项收入，用于偿还市场化配套融资，由项目主体负责管理并偿还，逐年还本付息。

（三）资金覆盖倍数

资金平衡方案最终的输出结果与评价指标就是资金覆盖率（还本付息倍数）及资金平衡状况（现金流缺口）。还本付息倍数是省财政审批专项债项目的主要指标，其计算方式是：

本息覆盖倍数=项目收益合计/债券还本付息合计

（四）整体宏观层面及年度资金计划

资金平衡方案不仅需要做到项目整体宏观层面上，项目总收益能够覆盖举借债券之本息，并有1.1以上覆盖倍数，更重要的是要做年度资金计划，年度资金计划更加具体，包括总投资构成及以前年度已完成投资的认定、建设期分年度资金使用计划及来源、运营期收益实现进度及还本付息安排等等内容。

此处需要注意区分自然年还是还债年，如果是自然年，发债具体日期如果是在下半年，可能会导致年末资金余额过高，需要附加解释，以免监管部门误认为资金使用效率不高。

五、如何对专项债项目收入进行优化？

对专项债项目资金平衡方案的优化，应做在方案编制之前，应在规划项目的时候，就考虑如何增大收入，而不能靠编制方案的时候去夸大乃至捏造。所以，编制一份优秀的资金平衡方案的基础，其实是提早做好项目规划和项目储备。

规划项目的收入，一般有以下方法：

1、单个项目增加运营元素，把政府性基金收入变成专项收入；多个项目则肥瘦搭配，挖掘收益来源，提升可融资性。例如园区开发项目，可以将主体项目与物业/土地开发项目进行打包，通过物业/土地的滚动开发形成持续现金流。

如果要进一步开拓专项收入，则是增加项目的运营收入，物业/土地开发收入和运营收入相结合，使得项目在整个生命周期都确保有足够现金流。也就是土地综合开发，不能仅做一级开发。

如路灯项目，做成智慧灯杠，增加广告、通讯基站、电动汽车充电桩、大数据收集、智能监控等功能，除了照明服务之外，还有其他增值服务收入。

2、对当地资源进行归纳整理，将多个子项目合并为一个大项目或将多个子项目重组，确保每个项目都具备一定的收益性和可融资性，满足市场化融资的需求。

3、挖掘项目的经营性，充分开发资源，对于过去未能按照市场原则进行的交易，则应该重新按照市场原则进行规划。如城投之间过去有一些交易未进行核算的，应该重新核算，按市场交易原则进行。

六、专项债的发行额度、期限及方式

根据《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2023〕43号）， 地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。

地方财政部门应当根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素，合理确定债券期限结构。取消了对于地方债发行期限结构的硬性限制。

而根据11月《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2023〕36号），地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。

地方财政部门应当在每季度最后一个月20日前，向财政部（国库司）报送下季度地方债发行计划，包括发行时间、发行量、债券种类等。财政部将统筹政府债券发行节奏，对各地发债进度进行必要的组织协调。

地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还， 专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。财政部对地方政府债券发行期限进行必要的统筹协调。

地方政府债的发行市场包括银行间债券市场与交易所债券市场。其发行方式包括公开发行（公开招标和公开承销）和定向承销发行。

承销是指地方政府与主承销商商定债券承销利率（或利率区间），要求各承销商（包括主承销商）在规定时间报送债券承销额（或承销利率及承销额），按市场化原则确定债券发行利率及各承销商债券承销额的发债机制。

招标是指地方政府通过财政部国债发行招投标系统或其他电子招标系统，要求各承销商在规定时间报送债券投标额及投标利率，按利率从低到高原则确定债券发行利率及各承销商债券中标额的发债机制。其中公开发行单一期次发行额在5亿元以上的须通过招标方式发行。

采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。

专项债券应当在中央国债登记结算有限责任公司办理总登记托管，在国家规定的证券登记结算机构办理分登记托管。专项债券发行结束后，符合条件的应按有关规定及时在全国银行间债券市场、证券交易所债券市场等上市交易。

七、专项债的信用评级及信息披露

根据《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2023〕43号），地方财政部门应当按照公开、公平、公正原则，从具备中国境内债券市场评级资质的信用评级机构中依法竞争择优选择信用评级机构，并按规定及时披露所选定的信用评级机构。

首次评级后，信用评级机构应当在评级结果有效期内每年开展一次跟踪评级，在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时,及时进行不定期跟踪评级，并公布跟踪评级结果。

地方财政部门应当按照地方政府债券信息披露有关规定，及时公开地方政府债券发行安排、债券基本信息、本地区财政经济运行及债务情况、债券信用评级报告等。专项债券还应当全面详细公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金或专项收入情况、由第三方专业机构出具的评估意见以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。

各地应当在专项债券发行定价结束后，通过中国债券信息网和本地区门户网站等媒体，及时公布债券发行结果。

地方财政部门应当在每月20日前披露本地区下月地方债发行计划，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地区下季度地方债发行计划。

地方债存续期内，应当于每年6月30日前披露对应项目上一年度全年实际收益、项目最新预期收益等信息。如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大，应当进行必要的说明。

地方债发行后，确需调整债券资金用途的，地方财政部门应当按程序报批，不迟于省级人民政府或省级人大常委会批准后第10个工作日进行信息披露，包括债券名称、调整金额、调整前后项目名称、调整后项目收益与融资平衡方案、跟踪评级报告、第三方评估意见等。

信息披露包括：

a.经济社会发展指标。包括本地区国内生产总值、居民人均可支配收入等； b.地方政府性基金预算情况。包括本地区、本级或使用专项债券资金的市县级政府地方政府性基金收支、拟发行专项债券对应的地方政府性基金预算收支情况； c.专项债务情况。包括本地区专项债务限额及余额、地区分布、期限结构等； d.拟发行专项债券信息。包括规模、期限及偿还方式等基本信息； e.拟发行专项债券对应项目信息。包括项目概况、分年度投资计划、项目资金来源、预期收益和融资平衡方案、潜在风险评估、主管部门责任等； f.第三方评估信息。包括财务评估报告（重点是项目预期收益和融资平衡情况评估）、法律意见书、信用评级报告等； g.其他按规定需要公开的信息。

省级财政部门应当及时在本单位门户网站、中国债券信息网等网站披露地方债券发行相关信息，不再向财政部备案需公开的信息披露文件。

2023年1月，财政部办公厅下发了《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》，要求各地自2023年4月1日起，发行新增专项债券时披露该模板，并在债券存续期内，按照模板格式每年披露项目实际收益、项目最新预期收益等信息，如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大，应进行必要说明。

由财政部国库司设计的地方政府新增专项债券信息披露模板，将投资者最关心的债券基本要素、项目融资来源、分年融资计划、分年预期收益、收益/融资覆盖倍数等项目核心信息，从繁杂的信息披露材料里提炼出来，以表格形式一目了然地展现。

地方政府应按模板填报披露信息。

地方财政部门披露债券发行时间后，因债券市场波动、市场资金面、承销团成员承销意愿、不可抗力等特殊因素需要推迟或取消地方政府债券发行时，应当按规定提前向财政部报告，并向市场披露推迟或取消发行信息。

八、除了土储、棚改，哪些领域可以发行专项债？

一图看懂：

近期棚改专项债又将恢复发行，部分地方已在梳理棚改专项债项目清单。监管部门对本次棚改专项债提出三个要求：

一是此次棚改专项债仅支持已开工项目，且不得用于货币化安置项目。

二是棚改项目必须纳入年度棚改计划任务。

三是棚改项目信息与相关材料要件信息一致，如立项批复、用地预审、“一案两书”等。

棚改专项债仍然限制为已纳入年度棚改计划任务的已开工项目。所以，各地市规划专项债项目，仍然要注意避免直接用途为土地储备和棚改，要关注除了土储和棚改之外，哪些领域可以发行专项债。

土储和棚改不能发行专项债，但是园区的基础设施可以发行专项债，这体现了政策引导各地增加有效投资，在有限的土地资源上导入产业、支持实体经济发展、加强土地高效利用的意图。各地应准确理解政策导向并善用之。

九、使用领域负面清单

· 不得用于无收益的公益性项目。

· 不得用于企业投资的市场化产业项目。

· 不得作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

· 严禁用于企业补贴或奖励、企业对外借款。

· 严禁用于项目运营补贴等经常性支出。

· 严禁用于“亮化”工程、景观提升、主题公园等形象支出。

· 严禁用于购买理财产品。

· 严禁用于债券利息支出等。

十、专项债资金如何使用？

从专项债券的界定可以看出，专项债是针对公益性（准公益性）基础设施项目发行的政府债券。现行专项债相关文件，并没有清晰说明专项债的具体用途（支持项目的具体方式或途径）。从理论与实践的结合角度看，政府作为基础设施项目的投资人和促进者，支持项目的途径主要有三个：

一是用作政府投资项目的直投资金，

二是用作对项目公司、社会投资人的债务性资金，

三是用作项目公司的项目资本金。

（一）用作政府投资项目的直投资金

是指专项债收入进入发债收入后，政府以直接投资的方式投入项目，项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。由于投资方式为政府直接投资，因此这类项目通常是政府直接投资的项目（政府自建自营项目），即没有其他经济主体参股。

（二）用作对项目公司、项目实施主体的债务性资金

是指专项债资金作为债务性资金进入项目公司或项目实施主体，以项目产生的政府性基金收入或专项收入款归还专项债本息。这种方式不适用于PPP项目。

（三）用作项目的项目资本金

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2023〕33号）规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”

除了厅字〔2023〕33号，2023年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”，并“将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。” 在今年4月份，这一比例提高到25%

国发〔2023〕26号《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》明确了项目资本金的性质，“对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息”，即项目资本金不得为项目公司的债务性资金，但可以为投资人（股东）的债务性资金。这一认定，明确了过去“项目资本金也不得为投资人的债务性资金”的有关争议。也印证了厅字〔2023〕33号“地方政府专项债券可以用于项目资本金”的合法性。

（四）政府统筹用于项目

实践中，还有地方政府将发行专项债券筹集的资金调拨给项目单位，同时政府统筹项目产生的基金性收入和专项收入用于专项债券到期偿付。这实际上是把专项债的发债收入当成财政收入统筹使用了。

（五）专项债资金使用的要点

专项债券资金必须用于有一定收益的公益性项目。这一概念其实已经限定了专项债券资金使用范围，其一是需要用在项目上，将专项债券资金用于经常性支出、偿还其他债务或利息的均不属于项目范畴，且这些支出均不能形成实物工作量，违反国常会对于尽快形成实物工作量的要求。其二公益性，堵死了专项债券资金用于产业项目、房地产项目等适合商业化运作项目的路径。

其次，项目谋划期考虑要充分。大部分的资金使用问题都可追索到项目前期谋划阶段，有些地方存在“项目跟着资金走”、“为了融资而融资”的现象，造成项目前期谋划准备不足，仓促上报，资金下达后造成使用困难。

再次，根据国发【2014】43号文指出：明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。因此，在项目业主的确认上，政企职责要划分清楚。属于本级企事业单位干的事，你别用政府部门来做业主，容易造成后期资金使用、产权划分等诸多问题。

最后，对项目业主变更、建设内容及规模调整等可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项的、应经本级政府批准后向省级财政部门报告，并由省级财政部门公告或做相应的信息披露。对因准备不足短期内难以建设实施的项目，应根据财预〔2023〕94号文规定调整专项债券资金用途处理。

十一、专项债券如何偿还？

1.专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。

2.专项债券还本、付息以及费用支出应当根据当年到期专项债券规模、利率、费率、对应专项收入等因素合理预计，列入年度政府性基金预算统筹安排。

3.使用债券资金的单位应当建立单位还本付息台账，健全偿债保障机制。每年按相关规定足额上缴当年专项债券利息和实际发生的发行费用。

十二、调整专项债资金用途须经哪些程序？

财政部7月27日公布财预〔2023〕94 号《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》，要求对已下达及拟下达的新增专项债券，力争在10月底前发行完毕，而对此前发行的专项债，确需调整用途的，原则上应当于9月底前完成，确保年内形成实物工作量。

这体现了加强资金和项目对接、提高资金使用效益，做好稳投资稳增长工作的意图。

此前，于7月15日召开的国务院会议要求，各地要加快专项债发行和使用，支持“两新一重”、公共卫生设施建设，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设，尽快形成实物工作量，确保项目质量。

会议确定，对项目短期内难以建设实施、确需调整资金用途的，原则上要于9月底前完成并按程序报备。

财预〔2023〕94 号是对以上要求的细化，根据94号文，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许调整用途，具体要求是：

1、按程序调整用途

2、经省级政府出文批准同意

3、报财政部备案

4、在地方政府债务管理信息系统全过程登记

调整后的专项债资金优先用于党中央、国务院明确的“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。

94 号文明确了专项债调整用途须经省级政府出文批准同意调整，并报财政部备案，在地方政府债务管理信息系统全过程登记。但如何按程序调整专项债用途？调整专项债资金用途须经哪些程序？

其实，早在2018年，财预161号《财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》中，对此已有提及，原文为：

专项债券发行后调整用于落实党中央、国务院重大决策指定用途的，应当按照规定程序和市场规则，由省级财政部门报经省级人民政府批准后办理，其中涉及预算调整的按程序报经省级人大常委会批准，并自省级人民政府或省级人大常委会批准后三十天内报财政部备案。涉及市县级预算调整的，由市县级财政部门编制政府性基金预算调整方案，由本级人民政府提请本级人大常委会批准。

该文已经明确，专项债券发行后调整用途的，须由省级财政部门报经省级人民政府批准后办理，涉及预算调整的按程序报经省级人大常委会批准，并报财政部备案。

而该文所指的“规定程序”应该还包括信息披露的要求。至于文中的“市场规则”是否指按照债券市场的有关规定，召开“债券持有人会议”，经持有未偿债券本金金额50%以上的债券持有人同意，则并不明确。

2023年11月，山东省出台鲁财债〔2023〕52号《专项债券项目库管理暂行办法》，其中第二十一条指出：

专项债券资金实际使用项目与发行公告债券项目要严格对应一致，严禁随意变更专项债券项目，严禁截留、挪用债券资金。在项目存续期内，因项目规划调整等因素，确需变更项目资金使用用途的，要按规定履行预算调整、信息披露等相关程序后，方可调整项目资金用途。

可见，专项债券发行后改变用途的，至少要经过预算调整和信息披露的程序。

有关预算调整的流程，《中华人民共和国预算法》第七章《预算调整》

第六十七条：预算在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整： (一)需要增加或者减少预算总支出的； (二)需要调入预算稳定调节基金的； (三)需要调减预算安排的重点支出数额的； (四)需要增加举借债务数额的。 第六十九条 各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。 县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。

这些规定基本明确了预算调整的流程。

如深圳市坪山区人民政府2023年第三次预算调整方案中即有这样的表述：

根据财政部和市财政局有关要求，2023年新增债券资金须于2023年10月底前全部形成支出。2023年深圳市（坪山区）产业园区专项债券（一期）-2023年深圳市专项债券（十一期），发行额为15亿元，对应产服公司实施的生物医药加速器二期项目和新能源（汽车）产业基地中部启动区项目（二期）。因EPC工程总承包招标工作延后、张河沥河道规划蓝线变更等原因造成项目进度滞后，生物医药加速器二期项目和新能源（汽车）产业基地中部启动区项目（二期）的9.8亿元预计2023年10月底前无法形成支出。 根据《财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》（财预〔2018〕161号）有关规定，为加快专项债券资金使用进度，10月12日，经市政府同意，将生物医药加速器二期项目和新能源（汽车）产业基地中部启动区项目（二期）的9.8亿元调整为平乐骨伤科医院业务用房购置项目8.8亿元和坪山区水污染治理项目1亿元。 特向区人大常委会报告，并相应调整支出功能分类科目。

一般情况下，专项债资金用途调整属于本级政府预算方案内调整，预算调整方案经本级人大常委会审议，但对于专项债资金用途调整中存在跨区县调整的情形，预算调整方案需要经各自区县人大常委会批准；对于地市将市本级专项债额度调剂到区县的情形，区县须调整预算，并经人大常委会同意。

根据以上政策和信息，各级政府应统筹区域内专项债项目的资金使用进度，加快资金拨付，促进早日开工形成实物工程量。而对于确实暂时无法开工实施的项目，应积极协调区域内符合条件的项目使用专项债资金，以免造成专项债资金闲置，并影响区域内后续专项债额度的申报获批。

在协调好新的项目使用专项债资金后，应由新项目的项目单位向财政部门提出项目调换申请，经本级人民政府同意，财政部门向上报送项目调换方案，在省级财政部门汇总报省人民政府批准后，报本级人大常委会批准预算调整方案，方案通过后，财政部门拨付资金。

对于发行专项债信息披露，财预〔2018〕209号《地方政府债务信息公开办法（试行）》第八条【新增专项债券发行公开】中要求：

省级财政部门应当在新增专项债券发行前，提前5个以上工作日公开以下信息，其中包括： （五）拟发行专项债券对应项目信息。包括项目概况、分年度投资计划、项目资金来源、预期收益和融资平衡方案、潜在风险评估、主管部门责任等； （六）第三方评估信息。包括财务评估报告（重点是项目预期收益和融资平衡情况评估）、法律意见书、信用评级报告等；

所以，如果专项债资金调整用途，至少需公布对应的项目信息，包括：预期收益和融资平衡方案、财务评估报告、法律意见书、信用评级报告等。

财政部历来重视专项债的信息披露工作，上述财预〔2018〕209号印发于2018年末，2023年末，财政部又印发了财办库〔2023〕364号《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》，明确：2023年4月1日起，各地发行地方政府新增专项债券时，须增加披露地方政府新增专项债券项目信息披露模板，以表格形式展现项目核心信息。

按照最新的财预〔2023〕94 号的要求，各地调整专项债资金用途须经省级政府批准，还应当将省级政府批准同意的相关文件按程序报财政部备案，并在地方政府债务管理信息系统全过程登记。

而这个系统正是财政部为加强地方政府性债务管理，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控而开发的。

最后我们简单总结一下，调整专项债资金用途须经以下程序：

1、各级政府统筹专项债资金使用进度，对于确实暂时无法开工实施的项目，协调辖内符合条件的项目使用专项债资金。

2、由新项目的项目单位向本级人民政府的财政部门提出项目调换申请，经本级人民政府同意，由财政部门向上级财政部门报送项目调换方案。

3、调换方案逐级汇总报省人民政府批准。

4、在省级人民政府批准调换方案后，由项目单位和本级人民政府财政部门召开“债券持有人会议”，经50%以上金额的债券持有人同意（此条不是必选项）

5、涉及预算方案调整的项目，由涉及预算方案调整的各级人民政府报本级人大常委会批准预算调整方案。

6、按照规定披露专项债调整用途的信息，包括新项目的有关信息。

7、在地方政府债务管理信息系统全过程登记。

十三、“专项债+市场化融资”如何开展？

根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2023〕33号）（下简称“专项债通知”）中相关内容，要发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。

该通知同时规定，对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

上述内容明确了两个方面，一是如果一个项目仅有政府性基金收入，是不能市场化融资的；二是只有专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的项目，才能市场化融资，即市场化融资的还款来源只能是专项收入。

该通知明确的其他主要内容还有：

1、在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

2、组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全；项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。

3、市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位；严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。

通过上述内容，在决定是否进行市场化融资之前，需要对建设项目的各项收入做出预测，并进行分类：哪些收入进入政府性基金收入，哪些收入进入专项收入，再对偿还专项债后的其他专项收入进行预测，有盈余，则可筹措相应市场化融资以及决定一定比例专项债是否用于资本金。

简言之：

专项债的还款来源可以是政府性基金收入+专项收入，此部分资金缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息。

市场化融资的还款来源只能是专项收入，项目单位在银行开立监管账户，将此部分收入归集至监管账户，用于市场化融资到期偿付。

专项债与市场化融资对应的收入应该进行分割，专项债与市场化融资对应的资产是否需要进行分割呢？要看项目具体情况。因为专项收入可以归还专项债、也可以归还市场化融资，对专项收入可以进行分割，但对产生专项收入的资产却很难进行分割。另外，市场化融资的提供方是可以提出资产抵质押要求的。如果对市场化融资提供抵质押影响到专项债还款来源的实现，则应征得政府方的同意。

十四、专项债和市场化融资的受偿顺序应怎样安排？

专项债在实际应用中，如果是政府直接投资，那么发债主体和项目单位是某个政府部门，项目建设资金全部来自专项债，不涉及外部融资。

如果，专项债仅提供项目建设部分资金，那么可区分为债权性质的资金和股权性质的资金；金融机构进行融资决策时，会按项目披露的“收益融资自平衡方案”等信息进行分析。

（一）专项债提供债权资金

因专项债利率低，投资者有权要求优先偿还，且政府性基金收入（土地出让金为主）产生于项目前期，故专项债还款优先有其合理性。

另一方面，由于专项债利率低，市场化融资利率高，项目单位出于节约利息成本的需求，也存在先还高成本的市场化融资，再还专项债的需求。

这一问题的解决，要回归于基本事实：就是还款来源产生的时间。

（二）专项债提供股权资金（资本金）

在财务会计上，权益资金的受偿顺序劣后于债权资金，这是常识。但在专项债用于资本金场合，在最初做“收益融资自平衡”方案时，就将项目收入分割了，一部分用于偿还专项债，另一部分用于偿还市场化债权融资，特别是政府性基金收入只能用于偿还专项债本息。

一个项目建设资金，既有专项债又有市场化融资的情况下，还款顺序可以是专项债做债性资金>市场化融资>专项债做资本金--前面的先还。

这里我们需要理解，虽然专项债均缴入国库，实际还款责任是地方政府，但在专项债充当资本金和专项债充当债性资金的情况下，地方政府的责任有所不同。专项债充当债性资金的情况下，项目单位的责任更大一些。

而实际的还款顺序安排，还必须考虑到还款来源产生的顺序，应与之匹配。

市场化融资提供者，将根据偿还专项债后的现金流，也是对应明确分割的现金流进行授信测算，并做出决策。

十五、地方政府如何谋划专项债项目？

（一）谁来谋划

统筹发挥发展改革部门、财政部门及相关部门各自职能，在遵循有关投资管理和财政管理法律法规的前提下，共同做好专项债项目储备、申报、调度、监管、绩效管理等工作。

发展改革部门要发挥在项目策划和管理方面的优势，牵头抓总，做好政策解读和申报指导。同时，坚持专业的人干专业的事，强化行业主管部门的主体责任，充分调动各行业主管部门的积极性，编制好专项债项目的可行性研究报告和环评影响评价等专项报告，落实好规划、用地、用能等要素保障。

（二）怎么谋划

一是专班作战。发展改革和财政部门、行业主管部门、咨询机构，三方力量拧成一股绳，形成工作专班，扁平化作战，现场办公，有效衔接。专班必须专业，发展改革和财政部门体现在把控政策的专业上，行业主管部门体现在深耕行业的专业上，咨询机构体现在策划包装提升项目质量的专业上。

二是精准谋划。按照专项债支持的领域，结合当地的实际情况，在立项之前就要着重考虑资金筹措中专项债对项目的各种要求，尤其是结合预算内投资的地方配套部分，有收益的项目争取专项债解决。

三是咨询机构早参与。建立引入高水平咨询机构联合会战模式，提早介入对项目策划、融资方案、风险管理、可持续发展等方面，提供包括决策、准备、实施、运营在内的全过程咨询服务，帮助谋划和策划生成一批次符合国家投向、符合申报要求、符合行业标准、符合地方实际的高质量的专项债项目。

四是金融机构早参与。中央明确金融机构可以对符合要求的专项债项目进行配套融资，这对项目的要求就比较高，项目的未来基金性收益、专项收入和经营性收入等必须满足还债和还贷的要求。可以引导金融机构提前介入专项债项目策划，灵活运用信贷产品，结合实际提供量身定制的金融服务。

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