深度地方专项债“借新还旧”的隐忧：防风险还是稳增长？

原标题：【深度】地方专项债“借新还旧”的隐忧：防风险还是稳增长？

记者 樊旭

近年来新增地方政府债券规模快速扩张，与此同时，为偿还到期地方债本金而发行的再融资债券金额也在不断刷新纪录。一边是稳增长，另一边是地方债资金使用效率不佳及由此带来的偿债风险，如何在稳增长和防风险之间寻找平衡或许是下一步要思考的问题。

据界面新闻统计，2018年，再融资债券发行规模与到期债券规模之比为81.3%，2023年升至87.3%。若按照财政部的安排，今年这一比例将接近90%。也就是说，今年近九成的到期债券都需要靠借新债来还。 

再融资债券包括一般债券和专项债券。一般债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的债券，偿还以地区财政收入作担保，风险相对较小。而专项债资金被纳入政府性基金预算管理，对应固定的投资项目，偿债来源通常是政府性基金收入或项目建成后取得的收入。

借新还旧的问题在专项债中更为突出。Wind数据显示，今年1-8月到期的专项债共有3099.8亿元，同期，再融资专项债发行了2853.8亿元，从金额看，地方政府借新还旧的比例高达92%。

今年到期的专项债多在发行时称，其偿债资金来源于政府性基金收入中的国有土地出让收入。但根据中国债券信息网披露的再融资债券发行文件，不少地方政府放弃了原本计划的偿债方式，或是减少土地出让金的还款规模，而是将目光放在了举借新债上。

比如，广西壮族自治区7月发行的2023年第一期再融资专项债券，融资金额6.5亿元，用来偿还到期的2015年第一期专项债券全部本金。这个5年前发行的债券包括土地储备、回建房、住宅等项目，原本的还款来源是国有土地出让收入。

又如，福建省8月发行的今年第二期再融资专项债券，融资金额129.5亿元，用来偿还到期的2015年专项债券（三、五、九期）的部分本金，这三期债券包含市政建设、产业园区、交通和环境整治等项目，原来计划的还款来源均是国有土地出让收入。

上述两地在再融资债券发行文件中均未说明为何改变偿债计划。分析师认为，这可能和土地出让金使用越来越“分身乏术”有关。

粤开证券首席经济学家李奇霖对界面新闻表示，近年来，政府性基金收入和地方债余额的缺口越来越大，是导致其无法偿还专项债的重要原因。一方面，在“房住不炒”的背景下，房地产业不像过去那样繁荣，一定程度影响了土地出让收入，另一方面，土地出让收入用于土地拆迁补偿、乡村振兴的刚性支出比例逐年升高，挤压了为专项债还款的空间。 

财政部数据显示，截至2023年末，全国地方政府专项债余额9.44万亿元，而2023年地方政府性基金预算本级收入为8.05万亿元，两者之间的差距从2018年的2551亿元迅速扩大到1.39万亿元。按照今年的预算计划，缺口将飙升至6.7万亿元。

“虽然一个是流量数据，一个是存量数据，但两者的缺口越来越大还是能够说明专项债的偿还压力增加，不断扩大的专项债规模正在耗损政府性基金收入累积的存量。”李奇霖说。

2023年12月，财政部预算司巡视员王克冰在“地方债市场建设与发展研讨会”上指出，专项债偿债来源太过单一，高度依赖土地出让收入。虽然风险总体可控，但政府性基金收入和专项债余额的差距拉大，证明已经有一些风险的苗头。 

9月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，提出提高土地出让收入用于农业农村比例，要求到“十四五”期末（2025年），土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

“这意味着土地出让收入的刚性支出